Коррупция : общие понятия.

 

Коррупция: общие понятия.
  • Определение коррупции
  • Виды и формы коррупции, ее причины и последствия
  • История коррупции в России  
1.Определение коррупции.
Латинский термин «коррупция» (сorruption) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, расточать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать результаты и др. Современное понимание коррупции сформировалось в ХХ веке, однако, до настоящего времени ни в российском законодательстве, ни в международных правовых актах ей не дано однозначного определения.
В отсутствие официальных приведем здесь следующие свои определения.
Под коррупцией мы здесь будем понимать действие или бездействие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Данное определение включает в себя все более или менее часто используемые в литературе ЛПР может представлять из себя одно физическое лицо (чиновник), группу физических лиц (конкурсная комиссия), юридическое лицо (НКО или фонд, распределяющий гранты) и др. Публичный ресурс может выступать в виде бюджетных средств, выборных должностей,  депутатских мандатов, грантов для НКО и др.
  1. Виды и формы коррупции, ее причины и последствия.
Различают две основные формы коррупции: низовую (мелкая, повседневная, бытовая) и вершинную (крупная, элитарная). Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме низовой коррупции – взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной – использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). В этом случае, а именно на нем мы и сосредоточим основное внимание, можно сказать: коррупция – это использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях (своих либо кого-то еще).
Отметим, что наибольший ущерб приносит коррупция, связанная с бюджетом и госсобственностью.
Выделяют следующие виды коррупционных деяний, которые в различных странах уголовно наказуемы :
  • злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;
  • хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;
  • незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;
  • взяточничество;
  • неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
  • использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное либо недостоверное предоставление такой информации;
  • предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
  • протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.
Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:
  • предоставление льгот для своей коррупционной группы с отвлечением на эти цели публичных ресурсов;
  • использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах (непотизм);
  • бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;
  • лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);
  • злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании.
Дадим здесь также определения коррупционных деяний, очень часто используемые в литературе в последнее время:
  • захват государства – инициативные попытки предпринимателей повлиять на решения органов власти разного уровня и разных ветвей (бизнес подкупает и покупает чиновников и депутатов), сюда же относится теневой лоббизм в органах власти, покупка решений исполнительных органов, установление коррупционного контроля над политическими партиями;
  • захват бизнеса – установление чиновниками неправового контроля над бизнесом с целью извлечения административной ренты (чиновники используют административный ресурс для давления на кампании), рента обеспечивается здесь не взятками, а бизнесом и доходами от него;
  • административный ресурс. Административный ресурс (АР) – это совокупность возможностей, которые дает административная должность. Плох не сам АР, а злоупотребления им, которые чаще всего принимают форму коррупции. Только такими злоупотреблениями мы интересуемся. В этом смысле под административным ресурсом мы будем понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессом в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности. АР, как правило, не связан с непосредственной и личной выгодой, часто не сводится ни к взятке, ни к подкупу. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществом занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования АР (последствия) не всегда проявляется сразу, но, практически всегда данные последствия очень заметны и тяжелы. Борьба со злоупотреблением АР во многом определяется  прозрачностью власти и общественным участием в процессах противодействия коррупции. Существует тесная взаимосвязь АР с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти лица удовлетворяют такую заинтересованность, мы имеем злоупотребление АР в чистом виде, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.
  • Конфликт интересов (КИ) – это ситуация противоречия между личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами сообщества, всего общества, государства (организации, партии).В ситуацию КИ может попасть каждый: врач, инженер, работник, чиновник, политик. Нас будет интересовать тот случай, когда противоречия между интересами касаются публичных ресурсов (средства бюджета, выборные и назначаемые должности и связанные с ними возможности). В первую очередь мы будем рассматривать систему государственной и муниципальной службы, деятельность депутатов, государственных должностных лиц и др. Отметим, что возможен случай, когда в ситуацию КИ попадает целый орган власти: например, орган местного самоуправления одновременно является и органом власти, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) – конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить об институциональном КИ. С КИ связаны такие негативные явления, как коррупция, злоупотребления административным ресурсом, служебным положением, недостаточная прозрачность власти и др. Вместе с тем неправильно сводить КИ ни к коррупции, ни к злоупотреблению АР, опасно относиться к этому явлению как к чему-то, что требует «искоренения» – сам по себе КИ – это явление объективное, и с ним надо научиться жить.
Дадим здесь также определение двум важнейшим для противодействия коррупции понятиям: прозрачности власти и общественному участию.
Прозрачность власти – это ее открытость, понятность и возможность влияния на нее. Открытость – доступ (в первую очередь к информации о деятельности власти, о процедурах принятия и исполнения властных решений, к самим решениям; доступ в помещения, где находятся органы власти и др.). Понятность -  в том, к чему есть доступ (процедуры, решения) можно разобраться. Возможность влияния – возможность использования и изменения того, к чему есть доступ, и что стало понятным (властные процедуры, информация, решения).
Общественное участие – участие структур гражданского общества в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений (в политическом цикле). Для его осуществления необходим определенный уровень культуры участников: готовность властей (знания о возможностях структур гражданского общества, о межсекторном взаимодействии и социальном партнерстве, добрая воля и/или приказ начальства); готовность структур гражданского общества (доверие к власти, сведения о социальном партнерстве, уровень проектной культуры). Существует множество форм общественного участия (более 25), для нас самыми важными будут следующие: общественная законодательная экспертиза (независимая экспертиза представителями общественности принятых и готовящихся нормативных актов, предложения по их изменению, принятию иных нормативных актов), общественные слушания (обсуждение представителями общественности актуальных проблем с приглашением представителей органов власти, чаще всего обсуждаются проекты законов), общественные советы (совещательные, консультативные органы при структурах власти, чаще всего исполнительной, состоящие, в том числе, из представителей НКО, созданные для обсуждения и выработки рекомендаций органам власти).
Прозрачность власти – условие необходимое для общественного участия, но, к сожалению, недостаточное. Без прозрачности общественного участия не бывает, однако, наличие прозрачности гарантирует лишь возможность общественного участия, но еще не гарантирует его наличия, необходимо еще, чтобы сами структуры гражданского общества были в нем заинтересованы, т.е. необходима мотивация. Известно, однако, что мотивация эта у структур гражданского общества крайне слабая. Причина такого их поведения, как уже говорилось выше, заключается в слабости институтов гражданского общества, отсутствии демократических традиций и, главное, – субъектном типе политической культуры  россиян, когда надеются не на себя, а на доброго правителя, когда отсутствует собственная инициатива и ответственность. Чтобы изменить ситуацию, необходимо изменить тип политической культуры, а это – процесс трудный и длительный, и заключается он в развитии структур гражданского общества, вовлечении граждан в деятельность общественных организаций, в том числе занимающихся антикоррупционной деятельностью и вопросами общественного участия.
Обратимся теперь к причинам коррупции и ее последствиям.
Сначала рассмотрим общие причины, порождающие коррупцию в странах, находящихся в процессе перехода (от централизованной экономики к рыночной, от авторитаризма к демократии).
Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым сегодня относится Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций.
К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, пренебрежение правом в угоду выгоде, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, безнаказанность при нарушении законодательства.
Выделяют политические, экономические и социальные последствия коррупции.
Политические последствия: падает доверие населения к власти, уничтожается политическая конкуренция, уменьшается престиж государства и др.
Экономические последствия: неэффективное использование бюджетных средств, повышение цены за счет коррупционных издержек, расширение теневой экономики, снижение эффективности рынка и др.
Социальные последствия: уменьшается способность власти решать социальные проблемы, усиливается имущественное неравенство, социальная напряженность, увеличивается неверие в право как инструмент регулирования жизни государства, растет организованная преступность и др.
Экономические потери от коррупции (их подразделяют на прямые и косвенные) поистине ужасны. По данным Фонда ИНДЕМежегодные потери от коррупции в России составляют 35 миллиардов долларов и сопоставимы с величиной расходов бюджета, а годовые затраты всех граждан на взятки составляют 2.8 миллиарда долларов, что сопоставимо с фондом заработной платы всех российских бюджетников. В 2005 году по данным того же фонда ИНДЕМ потери от коррупции в РФ возросли почти в 10 (ДЕСЯТЬ) раз.
Из результатов проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок», проведенного межрегиональным общественным движением «Против коррупции» и Национальной ассоциацией участников электронной торговли следует, что процесс закупок характеризуется низким уровнем прозрачности и конкуренции, что напрямую ведет к коррупции. Годовые потери от этого в 2006 году составили 303 млрд рублей, в 2007 году – 347 млрд рублей.
Отметим, что экономические потери значительно больше, чем суммарная величина взяток.
  1. История коррупции в России..
Сегодня модно говорить, что коррупция в России расцвела лишь в последнее время (после начала перестройки в 90-е годы ХХ века). Попробуем убедиться, что это не так.
Первое упоминание в законодательстве Руси о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий (по сути о взятке) связано с Двинской уставной грамотой, выданной Василием I в 1397г. боярам двинским. В те времена прийти без подношения к великому князю считалось нарушением этических норм, т.е. взятка была нормой. Первое законодательное ограничение взяточничества было осуществлено в царствование Ивана III: в Безозерской уставной грамоте впервые были указаны виды правонарушений. Его внук Иван IV (Грозный) первым ввел смертную казнь за «чрезмерность во взятках».
В XVII-XVIII веках коррупция стала характерной чертой власти. Существовала и узаконенная форма взятки чиновникам, которая называлась «почесть». Появившаяся в XVII веке приказная система, система кормлений, разлагала всех, кто с ней соприкасался. Формами коррупции были мздоимство (получение лицом, состоящим на государственной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) в  нарушение установленного порядка, и лихоимство (получение тем же лицом преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).
Петр I ввел «Табель о рангах» с установленными окладами, что должно было пресечь мздоимство – не помогло, были приняты законы «О воспрещении взяток и посулов»,  «О наказании за взятки и лихоимство» – не помогло. За вятки был повешен сибирский губернатор Матвей Гагарин (1721), а тремя годами позже за взятки же был казнен его изобличитель обер-фискал Алексей Нестеров. Воровали и брали взятки ближайшие сподвижники царя: светлейший князь Меньшиков, генерал-адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин. Поистине «золотым» для российских взяточников стал XVIII век. Необходимость давать и брать взятки стала неотъемлемой чертой менталитета большинства населения. Государство старалось регулировать любую мелочь, проникало во все поры общественной социально-экономической сферы, формировало,  т.о., основу для получения взяток. Другой причиной распространения коррупции в России в то время и во все последующие времена стал разрешительный, а не регистрирующий характер подписи чиновников всех рангов на документах физических и юридических лиц. Им дали своего рода публичный ресурс, сделали ЛПР.
При Александре I и Николае I (это уже XIX век) взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, в министерствах и в самом Сенате, органе призванном бороться с взяточничеством.
В царствование Никлая II ситуация только ухудшилась: без взятки стало невозможным развитие промышленности и др. В определенной мере способствовало расцвету коррупции и фактическое отсутствие  у чиновников моральных стимулов для добросовестно выполнения своих обязанностей: не очень большая зарплата, крайне редкие награды и др. Отсутствие моральных стимулов с лихвой компенсировалось возможностью использовать неофициальные материальные стимулы для карьерного роста, о чем свидетельствовали результаты сенатских ревизий 1910-1913гг.
Широко известно влияние на принятие важных решений проходимца Распутина, немыслимый размах приобрела коррупция в годы первой мировой войны. К примеру, балерина Кшесинская и великий князь Алексей Михайлович за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы.
Неспособность госчиновников управлять страной стала одной из причин революции 1917г., коррупция, однако, осталась и после революции. Декретом СНК от 8 мая 1918г. «О взяточничестве» предусматривалась уголовная ответственность за взятки (срок не менее 5 лет) – не помогло. За 10 первых послереволюционных лет распределительно-бюрократический аппарат возрос от 1000000 человек в 1917г. до 4000000 в 1928г. Количество всевозможных запретов и предписаний, издаваемых местными властями, могло сравниться лишь с ситуацией в царской России. Пышным цветом расцвела низовая коррупция в форме блата.
Благодаря И.Сталину в стране появился новый социальный слой – номенклатура, занимающий особое положение в обществе, обладающий собственными интересами, отличными от интересов общества, а часто и противоречащие им.
Во времена правления Л.Брежнева номенклатура захватила все ступени власти, окончательно выйдя из под всякого контроля, как следствие  ее посредническая роль повсеместно оплачивалась. Именно в этот период появилась новая черта российской коррупции: сращивание государственного аппарата с преступным миром. В 1969г. в закрытых материалах ЦК компартии Азербайджана приводились такие неофициальные расценки на занятие руководящих постов этой республики:
- директор театра – от 10000 до 30000 рублей,
- районный прокурор – 30000 рублей,
- начальник районного отдела милиции – 50000 рублей,
- директор совхоза – 80000 рублей,
- второй секретарь обкома КП Азербайджана – 100000 рублей,
- первый секретарь обкома КП Азербайджана – 200000 рублей.
Таким образом, можно утверждать, что коррупция в России имеет давние традиции и глубокие корни.
  1. 3. Элементы теории коррупции.
  • Агентская модель коррупции
  • Модель Полички-Шиханова
1. Агентская модель коррупции.
Согласно агентской модели в отношения вступают два действующих лица: принципал (доверитель) и агент. Принципал имеет и распоряжается ресурсами и для достижения своих целей нанимает агента. Они заключают контракт, в котором принципал формулирует цели, которые должен достигать агент; передает для этого часть своих ресурсов агенту; назначает ему вознаграждение. В свою очередь агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему принципалом ресурсы только для достижения целей. Принципал может осуществлять контроль за действиями агента, в том числе, нанимая для этого другого агента. Агент информирует принципала о ходе процесса достижения целей. Схема агентских отношений приведена на рис 1.
В ходе агентских отношений у принципала могут возникать проблемы из-за того, что:
- агент недостаточно эффективен,
- принципал неточно поставил цели, недостаточно обеспечил ресурсами,
- агент имеет собственные цели, которые могут вступать в конфликт с целями принципала,
- у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим) и др.
  
Рис.1. Схема отношений принципал-агент.
В случае, если агент использует ресурсы принципала  не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей возможно появление коррупции. Итак, при коррупции нарушается контракт, происходит предательство интересов принципала, имеет место воровство или неэффективное использование  ресурсов принципала.
2. Модель Полички-Шиханова.
Агентская система отношений одна из самых распространенных в мире. Конкретизируем ее на случай возможности появления коррупции во властных структурах. На рис. 2 приведена схема, описывающая взаимодействие основных элементов при возникновении коррупции и противодействии ей.
Для пояснения этой схемы воспользуемся статьей хабаровских специалистов Н.П.Полички и В.В.Шиханова.
«…Теория коррупции. Как показали исследования, в большинстве случаев злоупотребление служебным положением связано с реализацией права принятия решения в ситуации, когда имеется несколько вариантов (альтернатив) решения задачи. Например,
  • на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют несколько человек;
  • на один государственный заказ, на право аренды одного природного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько предприятий.
Результатом деятельности ЛПР с данным множеством альтернатив является выбор наилучшей (оптимальной) альтернативы (одной или нескольких). Для решения данной задачи ЛПР должно иметь технологию решения этой оптимизационной задачи (задачи выбора наилучшего варианта), которая в обязательном порядке должна включать в себя
  • критерий оптимизации,
  • способ оценки альтернатив по отношению к данному критерию,
  • способ определения наиболее предпочтительной среди них.
Рис. 2. Схема возникновения коррупции и участия НКО в процессе противодействия ей.
Очевидно, что если речь идет о некоторой государственной задаче, то критерий оптимизации должен соответствовать государственному интересу (т.е., в том числе, к недопущению коррупции).
В каких же ситуациях при решении оптимизационных задач ЛПР может использовать свое служебное положение в личных корыстных целях? Как показали исследования, факты коррупции наблюдаются в случаях, когда
  1. ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но нарушает её;
  2. ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные толкования и не могут в целом составить эффективной технологии, а потому, ЛПР имеет законное право сам разрабатывать отдельные шаги и даже целые процедуры, опираясь при этом на личный корыстный интерес;
  3. ЛПР не имеет никакой заранее заданной и нормативно установленной технологии решения оптимизационной задачи. Более того, законом или другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опираясь при этом на личный корыстный интерес».
К вышесказанному добавим следующее. Принципалом в данной модели является государство, агентом – ЛПР, контроль осуществляют НКО. В случае использования бюджетных средств, во время выборов, в повседневной работе должностных лиц и чиновников роль правил, технологий, по которым распределяется публичный ресурс, играют нормативные акты (далее будем говорить законы). Первая возможность коррупции – это вульгарное нарушение законодательства, за которое полагается соответствующее наказание. Этот случай интересен правоохранительным органам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР старается избегать.
Для нас наиболее интересны второй и третий случаи, когда формально нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные акты, которые противоречивы, неполны, неопределенны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность общественного участия, отсутствуют санкции за нарушение закона.
  1. 4. Примеры коррупции  
  • Коррупция в законодательном процессе
  • Коррупция в бюджетном процессе
  • Коррупция в избирательном процессе
  • Коррупция среди чиновников 
Рассмотрим конкретные примеры коррупции.
1.  Коррупция может возникать и возникает из-за следующих недостатков законодательства и законодательного процесса:
  • неоднородность и фрагментарность – нормы, регулирующие избирательный и бюджетный процессы разбросаны по федеральным и региональным законодательным актам, постановлениям Правительства и, самое главное, по ведомственным инструкциям. Финансирование избирательных кампаний регулируется в основном инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс – инструкциями Минфина;
  • противоречивость – нормы федеральных законов противоречат друг другу, нормы региональных законов также противоречат друг другу и федеральным законам, принятые новые законы не отменяют нормы старых, возникает страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные лица) противоречат и федеральному и региональному законодательству;
  • неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполнение законов – существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР, руководствуется не законом, а своими соображениями (пример – процедура отбора участников конкурса на поставку товаров (работ, услуг) согласно нормативным актам Хабаровского края прописана неполно, и фактически, такой отбор осуществляет ЛПР), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие  (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);
  • неопределенность – появление норм, допускающих неоднозначное толкование и дающих ЛПР право самому определять и толковать норму (пример – санкция за нарушение ст. 19.8 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает штраф от 500 до 5000 МРОТ, другой пример – ЛПР может (именно может, а не обязано) предпринять те или иные действия, еще пример из избирательного законодательства  – санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР); возможность наложения альтернативного административного взыскания (пример – ст. 12.27 КоАП предусматривает санкцию в виде штрафа от 10 до 15 МРОТ, либо лишение водительских прав от 6 месяцев до 1 года, либо административный арест до 15 суток);
  • замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый и принимаемый более или менее открыто и коллегиально, а на подзаконный акт исполнительной власти, который скорее всего будет закрыт для обсуждения;
  • недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных актов (как правило, распоряжений и приказов главы исполнительной власти региона): не идентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из законодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);
  • наличие злого умысла у разработчиков и/или некомпетентность принимающих закон (детализация пунктов таможенной декларации позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину).
Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к коррупции среди чиновников. 
2.  Возможность возникновения и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.
Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чиновников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», вот вам и коррупция.
Исследования независимых экспертов в российских регионах (от Санкт-Петербурга до Южно-Сахалинска) показали, что везде бюджетный процесс непрозрачен. Опросы проводились среди экспертов и лидеров НКО. Во всех регионах прозрачность бюджетного процесса оценена от «слабой» до умеренной», а общественное участие в бюджетном процессе везде оценено как «слабое». Наиболее открыт бюджет (т.е. доступна информация о бюджете и бюджетном процессе) в Санкт-Петербурге, Карелии и Обнинске.
Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном процессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы государственного, регионального и муниципального заказов, к сожалению, работают недостаточно эффективно (есть счастливые исключения в Мурманске, Ярославле, частично в пригороде Петербурга г.Пушкине).
Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе (далее приведены результаты исследований по регионам Северо-Запада).
Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законодательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной разбивки (Республика Коми, Архангельская область). По сути не только граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.
Резервные фонды депутатов. В Санкт-Петербурге каждый депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему усмотрению около 800000$ (более 1500000$ в 2002г.) в год.
Резервный фонд администрации – решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.
Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.
Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами отсутствует.
Финансирование федеральной судебной системы за счет бюджетов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти (в Санкт-Петербурге некоторые суды финансируются даже из муниципальных бюджетов). 
3.  Возможность возникновения и формы проявления коррупции в избирательном процессе.
Специфика избирательного процесса состоит в том, что мотивация его участников настолько велика, что они часто идут на прямые нарушения закона, используя описанные выше его несовершенства. В подавляющем большинстве случаев, причем именно благодаря несовершенствам законодательства, а также нашей российской специфике, эти нарушения остаются безнаказанными (исключение – на выборах в Санкт-Петербурге в 2000г. один кандидат был лишен регистрации судебным решением за прямой подкуп избирателей).
Еще одной особенностью коррупции в избирательном процессе является широкое использование административного ресурса, как напрямую (телефонное право), так и опосредовано. Интересно наблюдать (в том случае, если сам не являешься участником процесса) за соревнованием административных ресурсов – федеральный ресурс бьет региональный.
Возможность возникновения коррупции, помимо несовершенства законодательства, тесно увязана с отсутствием общественного участия в избирательном процессе. Имеется в виду именно участие общественности, т.е. НКО, а не представителей только от политических партий и кандидатов в работе участковых и окружных избирательных комиссий, в их присутствии в качестве наблюдателя в день голосования.
Приведем специфические формы проявления коррупции на примере субъектов федерации Северо-Западного региона, использовавшиеся на выборах 1999-2002гг.
Использование административного ресурса:
  • неравный доступ к СМИ – местные СМИ находятся под контролем администрации, которая определяет какому кандидату и в каком объеме предоставлять время на местном ТВ и радио
  • давление на избирательные комиссии – большинство в окружных и участковых избирательных комиссиях – это либо представители администрации, либо люди от нее зависимые. Администрация указывает, какому кандидату надо помогать, а какому – нет.
  • давление на органы внутренних дел – администрация указывает, какие пикеты арестовывать, какие агитационные материалы изымать.
  • давление на бизнес-структуры – те компании, которые поддерживают неугодных администрации кандидатов, подвергаются всяческим проверкам налоговой инспекции, СЭС и др.
  • прямое давление – прямые телефонные звонки с угрозами неугодным кандидатам.
Подкуп избирателей со стороны кандидатов:
  • прямой подкуп – людям даются деньги, либо подарки, а они голосуют, как надо. В Санкт-Петербурге в ходе кампании по выборам ЗС 2002г. действующие депутаты вовсю использовали прямой подкуп, раздавая подарки в ходе встреч с избирателями, причем оплачивались подарки из их резервного фонда (см. выше)
  • непрямой подкуп – кандидатом создается благотворительный фонд, который в период предвыборной агитации раздает гуманитарную помощь; с избирателями заключаются договора на оказание услуг с последующей выплатой премиальных в случае победы кандидата (в Санкт-Петербурге победивший кандидат заключил 2000 таких договоров на сумму 300000 рублей).
Коррупция в СМИ – меньшую часть средств за публикацию СМИ получают легально через счет кандидата, большую часть они получают наличными непосредственно от кандидата.
Финансирование избирательных кампаний – поскольку средств, определенных по закону для проведения полноценной избирательной кампании недостаточно, то кандидаты и избирательные объединения рассчитываются с исполнителями непосредственно, а не через счет кандидата («черный нал»).
4.  Возможность возникновения и формы проявления коррупции и среди госслужащих (чиновников).
Президент России в обращении к Федеральному Собранию весной 1997г. признал, что коррупция поразила все уровни государственного аппарата. По данным МВД России в 1996г. структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих суду, определялась следующим образом:
-     работники министерств, комитетов и их структур на местах – 41.1%;
-     работники правоохранительных органов – 26.5%;
-     работники кредитно-финансовой сферы – 11.7%;
-     работники контролирующих органов – 8.9%;
-     работники таможенной службы – 3.2%;
-     депутаты различных уровней – 0.8%;
-     прочие – 7.8%.
Итак, коррупция среди чиновников не только возможна, не только имеет место, но и стала повсеместным обычным явлением. Причинами коррупции среди госслужащих являются, как сказано выше,
-     возможность принимать решения по поводу распределения публичного ресурса (они играют роль ЛПР),
-     несовершенство законодательства,
-     отсутствие контроля (непрозрачность власти и неэффективное общественное участие).
Кроме этого, для России характерна еще одна причина: низкий заработок чиновника.
Основной формой проявления коррупции среди чиновников является безусловно взяточничество во всех его видах (взятка, вымогательство, государственный рэкет, подкуп и пр.). Кроме этого, наиболее распространены и опасны такие формы коррупции как «конфликт интересов», должностной подлог (характерен для служащих налоговых органов: переписывание актов проверок, выдача фиктивных справок и пр.), протекции друзьям, родственникам, знакомым.
Особую тревогу вызывает коррупция в правоохранительных и судебных органах. Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов в коммерческие структуры и создание таких под патронажем правоохранительных органов..
В своем докладе на заседании Государственной Думы тогдашний зам. Министра МВД Е.Б.Соловьев признал, что имеются милицейские «крыши», сотрудники милиции выколачивают долги в пользу коммерческих и криминальных структур, в органы милиции внедряются криминальные элементы.
Кроме мздоимства коррупция в правоохранительных органах проявляется в форме «непрофессионализма», когда правовые документы оформляются с упущениями и нарушениями, в недоступности чиновников для граждан с жалобами и заявлениями.
В качестве примера рассмотрим результаты исследования, проведенного в Татарстане НКО «Правозащитный центр г.Казани» в 2002-2003гг.
Главный вывод исследования: бытовая коррупция в милиции Татарстана носит массовый характер.
С января по сентябрь 2002г. в Татарстане в отношении сотрудников милиции по ст. 285 УК (злоупотребление должностными полномочиями) возбуждено 51 уголовное дело; по ст. 286 (превышение должностных полномочий) – 49 дел; по ст. 290 (получение взятки) – 18 дел; по ст. 292 (служебный подлог) – 20 дел.
Эксперты в Татарстане называют следующие причины бытовой коррупции в органах внутренних дел, практически совпадающие с причинами коррупции чиновников вообще:
- низкий уровень зарплаты,
- отсутствие должного контроля со стороны надзирающих органов,
-     латентность преступлений в сфере коррупции (выгода обеим сторонам при взятке, например),
-     плохое материальное обеспечение органов МВД,
- отсутствие необходимого уровня правового сознания у большей части граждан.
Коррупция проникает в суды. Адвокаты делают взятки эффективным способом защиты своих клиентов. Судьи берут взятки, в результате виновные остаются безнаказанными, невинные сидят в тюрьме, а те судьи, которые стараются найти справедливость в «коллегии судей», увольняются с работы.
Остановимся, наконец, на таком распространенном явлении среди чиновников, как конфликт интересов.
Приведем следующее определение КИ в системе государственной службы (именно там негативные последствия КИ наиболее распространены и опасны), которое нам представляется наиболее удачным.
Конфликт интересов в системе государственной службы – ситуация, когда противоречие между
(1) интересами государственного служащего как частного лица, а также связанных с ним лиц (группы лиц),
(2) интересами государства, выраженными в системе законодательных и иных нормативных правовых актов, и
(3) интересами третьих лиц
создает объективную возможность для наступления негативных последствий в виде нанесения ущерба государству и (или) третьим лицам, наступившего в результате осознанных действий (бездействия) государственного служащего в нарушение им своих должностных обязанностей.
КИ может существовать в экономической (бюджет, госзакупки, конкурсы, приватизация и пр.), политической (выборы, членство в партиях и пр.)и должностной (поступление, прохождение, увольнение) сферах. В каждой из указанных сфер конфликт интересов имеет специфические источники, проявления, возможные негативные последствия и возможные способы разрешения.
В российском законодательстве проблеме разрешения КИ уделено явно недостаточно внимания: общие понятия о КИ даны в ФЗ №79 (2004г.) «О государственной гражданской службе», вопросы урегулирования КИ рассмотрены в недавнем Указе Президента РФ от 04.03.07 №885 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».
Представляется, что должна быть предложена система достаточно гибких и дифференцированных процедур, направленных на разрешение конфликта интересов, а именно:
-        выявление (потенциального) конфликта интересов;
-        предупреждение возникновения конфликта интересов;
-        предотвращение негативных последствий конфликта интересов.
В ситуациях, когда возникновение КИ невозможно предупредить, должны предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий конфликта интересов (вплоть до увольнения). 
6.   Антикоррупционная политика.  
  • Стратегии противодействия коррупции
  • Законодательство
  • Общественное участие
  • Антикоррупционная деятельность органов власти
  • Антикоррупционная деятельность структур гражданского общества 
Как указывалось выше, коррупция стала системной проблемой, поразившей все слои общества, и для борьбы с ней необходимы системные усилия всех слоев общества (всех 3-х секторов: власти бизнеса, НКО). Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться, поэтому для любого государства вообще, а для России в особенности становится необходимым осуществление постоянной антикоррупционной политики.
Антикоррупционная политика – это разработка осуществление последовательных мер государства и общества с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию. Эти меры включают в себя:
  • Разработку на определенный период антикоррупционной программы,
  • Разработка планов мероприятий, конкретизирующих антикоррупционну программу,
  • Контроль за реализацией антикоррупционной программы,
  • Деятельность особого органа по противодействию коррупции (если таковой имеется),
  • Деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией,
  • Судебную практику в части применения ответственности з коррупционные деяния,
  • Деятельность контролирующих органов,
  • Мониторинг состояния коррупции,
  • Антикоррупционное просвещение и воспитание.
Для разработки антикоррупционной программы необходимо расставить приоритеты и определить последовательность шагов, т.е., необходимо выбрать стратегию противодействия коррупции. 
1. Стратегии противодействия коррупции.
Все стратегии можно разделить на 2 класса: стратегии, направленные на устранение причин коррупции и коррупционных практик, стратегии, направленные против коррупционеров и смешанные стратегии, где присутствуют элементы первых двух.
Наиболее близки и понятны автору стратегии осознания-педупреждения-пресечения.
В рамках данного подхода выделяют 3 стратегии противодействия коррупции:
Общественное осознание опасности коррупции и ее последствий (осознание);
Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управление);
Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение).
Логика такого разбиения предельно понятна: сначала необходимо понять, что коррупция – это плохо, и ей необходимо противодействовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий. Здесь мы имеет типичную смешанную стратегию, где осознание и предупреждение делают упор на устранении причин коррупции, а пресечение – на наказании коррупционеров.
В контексте данных 3-х стратегий деятельность, причем согласованная деятельность всех 3-х секторов, осуществляется по следующим направлениям:
В рамках первой стратегии  (осознание) – это:
1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;
1.2. Антикоррупционное гражданское образование;
1.3. Построение антикоррупционных коалиций;
1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ.
В рамках второй стратегии (предупреждение – хорошее управление) – это:
2.1. Прозрачная власть, прозрачные процедуры (в первую очередь в бюджетном и избирательном процессе);
2.2. Реформирование системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, создание специальных органов по противодействию коррупции;
2.3. Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;
2.4. Уменьшение вмешательства государства в дела общества;
2.5. Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;
2.6. Снижение административных барьеров для предпринимателей и        внедрение конкурсности (система государственных и муниципальных заказов, грантов и другие конкурсные механизмы).
В рамках третьей стратегии (пресечение – верховенство закона)  – это:
3.1. Сильная и независимая судебная власть;
3.2. Неукоснительное исполнение законов;
3.3. Законодательство, не допускающее возможность появления коррупции, и общественная экспертиза;
3.4. Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмана и других  правовых институтов.
Работа органов власти и структур гражданского общества должна вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным направлениям:
1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной и неукоснительно исполнять их.
2. Создавать условия как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, развивать это участие и повышать его эффективность.
При этом оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные  действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить изменения в законодательство.
Отметим, что возможна и другая логика и последовательность построения стратегий противодействия коррупции. Например, К.Головщинский и С.Пархоменко также выделяют три стратегии: 1 – предупреждение (устранять причины коррупции); 2 – война (карать всех коррупционеров); 3 – пассивное противодействие (ничего делать не надо – рынок сам уменьшит уровень коррупции до приемлемых размеров). Хороший обзор мер по противодействию коррупции дан также в книге С.В.Бондаренко.
В заключение этого пункта рассмотрим программы противодействия коррупции в России. Решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66) одобрены:
1. Типовая программа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти;
2. Типовая программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации.
Целями данных программ являются:
- снижение уровня коррупции, ее влияния на жизнь населения, на деятельность и эффективность власти и бизнеса,
- обеспечение защиты прав и интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией.
Эти цели реализуются в ходе решения следующих задач:
- оценка существующего уровня коррупции,
- устранение условий, порождающих коррупцию,
- увеличение выгод от законных действий и повышение рисков от коррупционных действий,
- формирование нетерпимости к коррупционным действиям,
- формирование антикоррупционного общественного сознания,
- предупреждение коррупционных правонарушений,
- обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения,
- возмещение вреда от коррупции,
- содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о коррупции, их освещение в СМИ.
Ожидаемые результаты реализации типовых программ:
- снизится уровень коррупции в системе органов исполнительной власти и число коррупционных правонарушений со стороны государственных и муниципальных служащих,
- укрепится доверие населения к государству к чиновникам,
- повысится качество и доступность государственных и муниципальных услуг.
Исходя из целей и задач этих программ, ожидаемых результатов, можно сделать вывод, что выбрана смешанная стратегия противодействия  коррупции, более того, эта стратегия очень сильно соответствует стратегиям осознания-предупреждения-пресечения.
Рассмотрим подробнее антикоррупционную деятельность всех 3-х секторов по указанным выше двум главным направлениям.
2. Законодательство.
В данной сфере необходимы действия в трех направлениях.
1. Разработка и принятие нормативных актов, исполнение которых минимизирует возможность появления коррупции (стратегия верховенства закона). От властей требуется определенная квалификация как при разработке (в основном это касается исполнительной власти), так и принятии законов (это в первую очередь относится к депутатам). От НКО требуется проведение общественной законодательной экспертизы, что предполагает конструктивное взаимодействие с органами власти, для чего, в свою очередь, также необходима определенная квалификация (уровень проектной культуры).
2. Разработка и принятие нормативных актов, направленных на повышение прозрачности власти, введение механизмов конкурсности, создания условий для возникновения и развития общественного участия (стратегия предупреждения). Здесь, кроме законодательной экспертизы, НКО выступают в качестве разработчиков законов, что еще более предполагает наличие у них уровня проектной культуры при взаимодействии с властями.
3. Усовершенствование законодательного процесса (стратегия верховенства закона). В данном случае основная работа лежит на органах власти, в обязанность которым следует вменить проверку на идентичность принятого и готовящегося к публикации текстов, правильность нумерации законодательных актов и др. Что касается некомпетентности депутатов, принимающих, а иногда и разрабатывающих законы, то это прямая забота и обязанность организационных отделов представительных органов: повышать образование народных избранников.
 
3. Противодействие коррупции и общественное участие.
Противодействие коррупции связано в первую очередь с проведением Административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, с упрощением административных процедур и уменьшением всякого рода вмешательства государства в бизнес (стратегия предупреждения) – это функция власти.
Основными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предотвращения коррупции являются:
  • Сопротивление властей: органы власти крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности о процедурах принятия властных решений, ревниво и недоброжелательно относятся к попыткам НКО контролировать их деятельность.
  • недостаточная мотивация самих структур гражданского общества принимать участие в процессах предупреждения коррупции: отказы участвовать в общественных слушаниях, экспертизах, контрольных органах. Причина этому – неверие в свои силы и надежда на доброго правителя, т.е. преобладающий субъектный тип политической культуры россиян.
Для обеспечения эффективного общественного участия, необходимо решить эти проблемы. Первая из них решается более или менее просто (стратегия осознания): в законодательные акты вносятся изменения, предписывающие органам власти предоставлять информацию, и разрешающие участие и контроль со стороны структур гражданского общества. Представителям органов власти, кроме этого, предлагается пройти обучение в системе гражданского образования, где они получат сведения о НКО, о пользе прозрачной власти, социальном партнерстве и др. Была бы только политическая воля.
Решение второй связано с изменением типа политической культуры и представляет собой значительно более длительный и трудоемкий процесс. Для его ускорения предлагается:
  • развивать структуры гражданского общества, в первую очередь НКО и их коалиции (стратегия осознания).
  • развивать систему гражданского образования среди НКО, в школах и институтах, вовлекать в эту систему властные структуры, создавать специальные центры гражданского образования (стратегия осознания). Основными темами гражданского образования призваны стать: права человека, правовое образование, гражданское общество, власть, социальное партнерство, коррупция и ее предотвращение.
  • обмениваться опытом и внедрять перспективные формы общественного участия в других регионах (стратегия предупреждения).
Рассмотрим теперь по отдельности деятельность властных структур и НКО по противодействию коррупции.
4. Антикоррупционная деятельность органов власти
В процессе борьбы с коррупцией власти принадлежит важнейшая роль.
В типовых программах противодействия коррупции выделяются следующие базовые направления:
  • Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции
  • Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа
  • Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти
  • Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов
  • Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции
  • Внедрение внутреннего контроля
  • Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг
  • Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции
  • Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов  власти.
Рассмотрим каждое направление подробнее, при этом будем относить конкретные виды деятельности к одной из вышеприведенных антикоррупционных стратегий, входящих в стратегии осознания-предупреждения-пресечения..
  • Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции (cтратегия предупреждения – хорошего управления)
- создание в органе исполнительной власти Комиссии по противодействию коррупцию (коллегиальный орган) и определяется уполномоченное структурное подразделение по противодействию коррупции
- утверждение перечня коррупционно опасных должностей: должности, связанные с непосредственным предоставлением государственных услуг
- создание системы обмена информацией с правоохранительными органами: органы предоставляют имеющуюся у них информацию о коррупционной ситуации.
  • Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа (стратегия предупреждения -   хорошего управления)
- оптимизация процедур закупок для государственных нужд: мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночных, увеличение конкуренции среди поставщиков, исключения случаев КИ из процесса закупок
- мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21.07.05 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»: разработка методики и регламента такого мониторинга, открытое обсуждение Общественным советом его результатов
  • Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошего управления)
- исключающие коррупцию системы подбора и расстановки кадров: мониторинг конкурсного замещения должностей, ротции
- урегулирование конфликта интересов
- предотвращение и устранение нарушений правил служебного поведения
- контроль за предоставлением деклараций о доходах, собственности о конфликте интересов
  • Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов (стратегия пресечения – верховенства закона)
- применение мер, минимизирующих коррупцию в законодательном процессе (см. выше)
  • Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции (стратегия предупреждения – хорошего управления)
- программы разрабатываются на остове типовой и утверждаются органом по противодействию коррупции
  • Внедрение внутреннего контроля (стратегия предупреждения – хорошего управления)
- создание систем внутреннего контроля на основе механизма служебных разоблачений (в первую очередь в исполнительных органах, исполняющих наиболее коррупционные полномочия
- введение мониторинга имущественного положения должностных лиц, проведение анализа стиля жизни «сомнительных» чиновников
- внедрение технических средств получения информации в местах приема и непосредственного общения чиновника и заявителя
  • Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг (стратегия предупреждения – хорошего управления)
- экспертиза жалоб и обращений граждан в орган исполнительной власти
- организация  «телефона доверия», создание диспетчерской службы
  • Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции (стратегия осознания)
- внедрение программы этического образования госслужащих
- организация постоянного семинара по вопросам этики государственной службы
- публикация материалов о коррупции, ее вреде и последствиях для общества, государства и граждан, об опыте противодействия коррупции (в .ч. и международном)
- проведение публичных информационных мероприятий для различных групп населения
  • Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов  власти (стратегия осознания)
- разработка и принятие законодательного акта, регламентирующего порядок предоставления информации
- создание «горячей линии» для возможности гражданам сообщать властям о фактах коррупции.
Интересно сравнить эту программу (напомним, что она принята в 2007 году) с программой антикоррупционной деятельности органов власти «Основные направления антикоррупционной политики России», разработанной общественной организацией – Национальным антикоррупционнм комитетом (НАК) в 2001 году. Согласно программе НАК деятельность органов власти должна параллельно осуществляться по четырем направлениям:
  • законодательные меры
  • организационные, организационно-политические меры
  • взаимодействие со структурами гражданского общества
  • международное сотрудничество.
Рассмотрим здесь также как и выше каждое направление.
1. Законодательные меры.
1.1. Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов (стратегия пресечения – верховенства закона).:.
1.2. Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошее управление).
1.3. Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошее управление):
1.4. Изменение принципов государственной службы (стратегия предупреждения – хорошее управление).
1.5. Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств (стратегия предупреждения – хорошее управление).
1.6. Упорядочение системы «сдержек и противовесов», внедрение механизмов депутатских расследований (стратегия предупреждения – хорошее управление).
1.7. Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия (стратегия пресечения – верховенства закона).
1.8. Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов (стратегия пресечения – верховенства закона).
1.9. Законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников (стратегия предупреждения – хорошее управление).
2. Организационные, организационно-политические меры.
2.1. Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности (стратегия предупреждения – хорошее управление).
2.2. Меры по упорядочению системы государственных финансов (стратегия предупреждения – хорошее управление).
2.3. Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов аппарата правительства, которые дублируют функции, снижают прозрачность (стратегия предупреждения – хорошее управление).
2.4. Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов предоставляющих услуги (стратегия предупреждения – хорошее управление).
2.5. Совершенствование правоохранительной системы (стратегия предупреждения – хорошее управление).
2.6. Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции (стратегия пресечения – верховенства закона).
2.7. Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным вынесением их на публичное обсуждение (стратегия осознания).
3. Взаимодействие со структурами гражданского общества.
3.1. Привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодейтвию коррупции и обеспечении прозрачности в государственном управлении (стратегия предупреждения – хорошее управление).
3.2. Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России (стратегия осознания).
3.3. Формирование антикоррупцинного мировоззрения российских граждан (стратегия осознания).
3.4. Государственная поддержка в создании общероссийской сети НКО, вовлеченных в антикоррупционную деятельность (стратегия осознания).
3.5. Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике, внедрение кодексов деловой этики (стратегия предупреждения – хорошее управление).
3.6. Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности (стратегия осознания).
3.7. Использование сети Интернет для информирования о деятельности органов власти, обеспечения доступа к информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений и контроля за их реализацией (стратегия осознания).
4. Международное сотрудничество.
4.1. Юридические меры: приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике (стратегия предупреждения – хорошее управление); присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников (стратегия пресечения – верховенства закона); заключение соглашений об отказе от коррупции как от средства конкуренции (стратегия осознания); введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток (стратегия пресечения – верховенства закона).
4.2. Полицейские меры: международный информационный обмен (стратегия осознания); унификация представлений о доказательной базе в сфере коррупции (стратегия пресечения – верховенства закона); заключение соглашений о совместных оперативных мероприятиях, о взаимной правовой помощи и др. (стратегия пресечения – верховенства закона).
4.3. Партнерство (стратегия осознания): обучение кадров; помощь в разработке антикоррупционных программ; помощь в разработке и реализации антикоррупцинных мер.
Отметим, что Россия в 2006 году присоединилась к международным конвенциям по противодействию коррупции. В февраля 2006г. мы ратифицировали Конвенцию ООН по предупреждению коррупции, а в июле ратифицировали Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Присоединение к этим правовым актам обязывает Россию привести свое законодательство в соответствие с международным, в частности принять закон о противодействии коррупции, ежегодно проводить мониторинг коррупционной ситуации в стране. Кроме этого, Россия уже вступила в международную организацию парламентариев против коррупции GRECO.
Сравнивая программу НАК с типовыми антикоррупционными программами, можно видеть, что они очень похожи и во многом совпадают в части, касающейся органов исполнительной власти.
В программе НАК более подробно описано взаимодействие органов власти с НКО, однако, в Концепции административной реформы, на основании которой разработаны типовые программы, вопросы общественного участия  разработаны остаточно подробно. Напомним задачи административной  реформы применительно к повышению прозрачности власти и усилению эффективности общественного участия:
… повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти….
Эта общая задача конкретизируется  на каждом этапе осуществления реформы:
- 1 этап (2006) – …разработка норм. актов и методик в целях развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной  реформы и информирования общества о ее реализации  … пилотное внедрение антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных норм. прав. актов…
- 2 этап (2007) – … развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участие его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирование общества о ходе административной  реформы … … обеспечение информационной . открытости всех органов исп. власти ….               … внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных норм. прав. актов….
- 3 этап (2008) – … развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исп. власти, в мониторинге мероприятий административной реформы. …
Рассмотрим чуть подробнее меры по предупреждению коррупции среди госслужащих (чиновников). Эти меры основаны на международных рекомендациях и, кроме того, вытекают из мероприятий типовых антикоррупционных программ.
Следует внести существенные изменения и дополнения в нормативные акты о госслужбе, причем предусмотреть следующее:
  1. Прием на службу должен быть регламентирован, минимизирована возможность свободы усмотрения администрации.
  2. Процедура аттестации служащего должна быть регламентирована, порядок проведения и критерии аттестации – конкретизированы, минимизирована свобода усмотрения аттестационной комиссии.
  3. Ограничения, связанные с поступлением на службу и связанные с осуществлением должностных полномочий должны быть четко прописаны. В частности необходимо предусмотреть ограничения госслужащему после увольнения на занятие предпринимательской деятельностью или состоять на службе у коммерческих структур в тех отраслях, которые были ему подконтрольны.
  4. Более детально регламентировать ответственность чиновника, в первую очередь дисциплинарную ответственность (например, создать Дисциплинарный устав госслужбы).
  5. Законодательно закрепить денежное вознаграждение, которое обеспечивало бы достойный прожиточный уровень; упорядочить систему льгот  для госслужащих.
Рассмотрим, наконец, возможности предупреждения и разрешения конфликта интересов.
Приведем здесь принципы разрешения КИ, изложенные в руководстве ОЭСР:
- служение общественным интересам;
- обеспечение прозрачности и контроля;
- повышение индивидуальной ответственности и личный пример;
- формирование организационной культуры, нетерпимой к КИ.
Важнейшей мерой здесь является разработка и внедрение системы должностной этики госслужащих, основные положения которой закрепляются в Кодексе этики для госслужащих. При этом:
  1. Этические нормы в госслужбе должны быть четкими и понятными.
  2. Руководство по этике должно иметься в распоряжении чиновника.
  3. Служащие должны знать свои права и обязанности при разоблачении случаев коррупции.
  4. Политическая приверженность морали должна содействовать этическому поведению на госслужбе.
  5. Процесс принятия решений должен быть открытым и находиться под наблюдением.
  6. Должны существовать четкие руководящие принципы взаимодействия государственного и частного секторов, основанные на ценностях госслужбы.
  7. Условия, созданные для госслужащих, и кадровая политика должны способствовать нравственному поведению.
  8. Механизмы подотчетности должны действовать в государственных учреждениях.
Отметим, что в разработке и обсуждении этических кодексов должны принимать участие и структуры гражданского общества.
Общественные институты работают главным образом на стадии выявления КИ, государственные институты – на всех стадиях: выявления, предупреждения, предотвращения негативных последствий. Возможности общественности в выявлении КИ больше, чем у кого-либо, но на других стадиях должна включаться власть.
1. Государственные институты, которые могут принимать участие в разрешении КИ.
  • Суд. Если чиновник в ситуации КИ совершил правонарушение – суд принимает соответствующее решения. В случае жалобы на чиновника при отсутствии  его начальства, суд может взять на себя функцию предупреждения КИ. Сам чиновник может обратиться в суд за защитой.
  • Представительные органы власти. Принятие нормативно-правовых актов направленных на разрешение КИ. КИ у высшего должностного лица может разрешать представительный орган или суд.
  • Комиссии по служебному поведению, по депутатской этике (при законодательном органе власти). Рассматривают ситуации КИ, принимают решение либо дают рекомендации по их разрешению.
  • Специальные комиссии (при совете по борьбе с коррупцией, при Президенте РФ, при различных министрерствах).
  • Контрольные и ревизионные органы. Осуществляют проверки, выявляя т.о. потенциальный КИ.
  • Омбудсман, комиссии по защите прав человека при главе субъекта РФ. Осуществляют защиту ущемленных прав в ситуации КИ.
  • Вышестоящий начальник. При обращении к нему подчиненного разрешает ситуацию КИ, берет при этом, ответственность на себя.
  • Включение в компетенцию соответствующего (кадрового) подразделения регулирования ситуации КИ.
2. Общественные организации.
  • Советы НКО, общественные палаты, советы и др., профсоюзные органы. Мониторинг деятельности органов власти, общественная экспертиза нормативных актов на предмет выявления потенциальных КИ. Влияние на общественное мнение. Образовательная деятельность (разъяснение сущности явления КИ).
  • СМИ. Выявление проблемы и привлечение к ней внимания общества. Формирование общественного мнения
  • ОСА как комиссия общественного контроля. Выявление возможных случаев КИ, приводящих к коррупции.
  • Ассоциации чиновников (например, общество страховщиков). Выработка стандартов поведения, предупреждающих КИ.
  • Создание специального независимого органа по разрешению КИ.
Обратим внимание, что данные меры полностью соответствуют и Указу Президента[38], и российским типовым программам противодействия коррупции.
5. Антикоррупционная деятельность гражданского общества
Как сказано выше, согласованная деятельность НКО и других структур гражданского общества  в рамках антикоррупционных стратегий и направлений работ  своей целью должна ставить предупреждение коррупции (устранение ее причин). Применительно к гражданскому обществу эти причины формулируются как
  • неразвитость институтов гражданского общества,
  • слабость демократических традиций,
  • преобладающий субъектный тип политической культуры.
Структуры гражданского общества, в первую очередь НКО, развиваются достаточно быстро, не менее быстро растет число проектов, которые они реализуют. Наступило время, когда от отдельных проектов, выполняемых отдельными НКО, следует переходить к согласованной скоординированной программе совместных действий НКО. При этом необходимо сформировать орган, который бы координировал действия НКО по реализации программы, например, сеть НКО и координационный совет такой сети. Необходимо также снабдить такой орган инструментом, с помощью которого стала бы возможна координация действий общественных организаций. В качестве такого инструмента естественно выступает информационный ресурс, в виде интернет-сайта, с помощью которого и будет происходить обмен информацией, согласование интересов и координация деятельности.
Разобьем, в заключение, возможные направления деятельности НКО по 3-м антикоррупционным стратегиям (осознания-предупреждения-пресечения).
1. Стратегия осознания.
  • Анализ ситуации и выработка рекомендаций органам власти и структурам гражданского общества, касающихся антикоррупционной политики;
  • Гражданское образование и создание новых институтов: центров гражданского образования, центров публичной политики;
  • Построение антикоррупционных сетей и коалиций НКО;
  • Контроль за доступом к информации;
  • Поддержка независимых СМИ.
2. Стратегия предупреждения.
  • Давление на власть для обеспечения ее прозрачности (в первую очередь – прозрачный бюджет, прозрачный избирательный процесс, прозрачные процедуры);
  • Общественное участие НКО в процессе подготовки, принятия и контроля исполнения властных решений через общественные советы, общественную экспертизу;
  • Внедрение кодексов корпоративной этики для НКО, бизнесменов и органов власти.
3. Стратегия верховенства закона (пресечения).
  • Общественная законодательная экспертиза и мониторинг законодательства;
  • Правовая помощь и защита;
  • Внедрение новых институтов: региональный омбудсман, юридические клиники.