В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» коррупция – это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в п. «а», от имени или в интересах юридического лица

 

 

«Нет коррупции!» - специальная линия, состоящая из электронного почтового ящика на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга и выделенной телефонной линии. Функционирование линии обеспечивается в пределах своих полномочий Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности.

Специальная линия предназначена для направления гражданами информации о конкретных фактах коррупции.

На специальную линию также можно сообщать информацию о неисполнении (недобросовестном исполнении) служебных обязанностей государственными служащими и муниципальными служащими, работниками государственных (муниципальных) учреждений и предприятий, нарушениях требований к служебному поведению и случаях конфликта интересов, превышении служебных (должностных) полномочий, нарушениях прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, фактах вымогательства со стороны должностных лиц, необоснованных запретах и ограничениях.

О прочих правонарушениях Вы можете сообщить непосредственно главам муниципальных образований, в органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга (дается ссылка на сайт Администрации СПб в раздел «Комитеты, управления, инспекции и службы»), в том числе в администрации районов Санкт-Петербурга (ссылка на сайт Администрации СПб в раздел «Администрации районов»), в рамках их компетенции или в правоохранительные органы (ссылка на сайт КВЗПБ в раздел «Справочная информация»).

Обращения, содержащие вопросы, решение которых не входит в компетенцию Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, направляются для дальнейшего рассмотрения в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с последующим уведомлением гражданина о переадресации обращения.

Информации, поступившей на линию «Нет коррупции!», обеспечивается конфиденциальный характер. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Обращения, содержащие оскорбления и угрозы, не рассматриваются.

Все сообщения, поступившие на электронный почтовый ящик, рассматриваются в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Обращаем Ваше внимание, что в соответствии с частью 3 статьи 7, частью 4 статьи 10 и частью 1 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации»:

- обращение, поступившее в форме электронного документа, принимается к рассмотрению, только если оно содержит фамилию, имя, отчество (при наличии) гражданина, направившего обращение, адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме;

- ответ на обращение, поступившее в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении;

- в случае, если в обращении не указаны фамилия заявителя и почтовый либо электронный адрес для направления ответа, но в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение направляется для рассмотрения в государственный орган в соответствии с его компетенцией, при этом письменный ответ на обращение не дается.

 

 

Написать и отправить обращение

Телефонная линия функционирует в режиме автоответчика по рабочим дням с 9-00 до 18-00 (по пятницам – до 17-00).

Продолжительность сообщения – до 8 минут.

Данная линия не является «телефоном доверия» и предназначена только для приема сообщений, содержащих факты коррупционных проявлений согласно определению коррупции.

Поступившие сообщения, удовлетворяющие указанным требованиям, обрабатываются и затем рассматриваются в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке обращений граждан Российской Федерации».

 

 

 

Коррупция: общие понятия.

• Определение коррупции
• Виды и формы коррупции, ее причины и последствия
• История коррупции в России  

1.Определение коррупции.

Латинский термин «коррупция» (сorruption) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, расточать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать результаты и др. Современное понимание коррупции сформировалось в ХХ веке, однако, до настоящего времени ни в российском законодательстве, ни в международных правовых актах ей не дано однозначного определения.

В отсутствие официальных приведем здесь следующие свои определения.

Под коррупцией мы здесь будем понимать действие или бездействие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Данное определение включает в себя все более или менее часто используемые в литературе ЛПР может представлять из себя одно физическое лицо (чиновник), группу физических лиц (конкурсная комиссия), юридическое лицо (НКО или фонд, распределяющий гранты) и др. Публичный ресурс может выступать в виде бюджетных средств, выборных должностей,  депутатских мандатов, грантов для НКО и др.

1. Виды и формы коррупции, ее причины и последствия.

Различают две основные формы коррупции: низовую (мелкая, повседневная, бытовая) и вершинную (крупная, элитарная). Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме низовой коррупции – взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной – использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). В этом случае, а именно на нем мы и сосредоточим основное внимание, можно сказать: коррупция – это использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях (своих либо кого-то еще).

Отметим, что наибольший ущерб приносит коррупция, связанная с бюджетом и госсобственностью.

Выделяют следующие виды коррупционных деяний, которые в различных странах уголовно наказуемы :

• злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;
• хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;
• незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;
• взяточничество;
• неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;
• использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное либо недостоверное предоставление такой информации;
• предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;
• протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.

Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:

• предоставление льгот для своей коррупционной группы с отвлечением на эти цели публичных ресурсов;
• использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах (непотизм);
• бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;
• лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);
• злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании.

Дадим здесь также определения коррупционных деяний, очень часто используемые в литературе в последнее время:

• захват государства – инициативные попытки предпринимателей повлиять на решения органов власти разного уровня и разных ветвей (бизнес подкупает и покупает чиновников и депутатов), сюда же относится теневой лоббизм в органах власти, покупка решений исполнительных органов, установление коррупционного контроля над политическими партиями;
• захват бизнеса – установление чиновниками неправового контроля над бизнесом с целью извлечения административной ренты (чиновники используют административный ресурс для давления на кампании), рента обеспечивается здесь не взятками, а бизнесом и доходами от него;
• административный ресурс. Административный ресурс (АР) – это совокупность возможностей, которые дает административная должность. Плох не сам АР, а злоупотребления им, которые чаще всего принимают форму коррупции. Только такими злоупотреблениями мы интересуемся. В этом смысле под административным ресурсом мы будем понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессом в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности. АР, как правило, не связан с непосредственной и личной выгодой, часто не сводится ни к взятке, ни к подкупу. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществом занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования АР (последствия) не всегда проявляется сразу, но, практически всегда данные последствия очень заметны и тяжелы. Борьба со злоупотреблением АР во многом определяется  прозрачностью власти и общественным участием в процессах противодействия коррупции. Существует тесная взаимосвязь АР с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти лица удовлетворяют такую заинтересованность, мы имеем злоупотребление АР в чистом виде, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.
• Конфликт интересов (КИ) – это ситуация противоречия между личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами сообщества, всего общества, государства (организации, партии).В ситуацию КИ может попасть каждый: врач, инженер, работник, чиновник, политик. Нас будет интересовать тот случай, когда противоречия между интересами касаются публичных ресурсов (средства бюджета, выборные и назначаемые должности и связанные с ними возможности). В первую очередь мы будем рассматривать систему государственной и муниципальной службы, деятельность депутатов, государственных должностных лиц и др. Отметим, что возможен случай, когда в ситуацию КИ попадает целый орган власти: например, орган местного самоуправления одновременно является и органом власти, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) – конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить об институциональном КИ. С КИ связаны такие негативные явления, как коррупция, злоупотребления административным ресурсом, служебным положением, недостаточная прозрачность власти и др. Вместе с тем неправильно сводить КИ ни к коррупции, ни к злоупотреблению АР, опасно относиться к этому явлению как к чему-то, что требует «искоренения» – сам по себе КИ – это явление объективное, и с ним надо научиться жить.

Дадим здесь также определение двум важнейшим для противодействия коррупции понятиям: прозрачности власти и общественному участию.

Прозрачность власти – это ее открытость, понятность и возможность влияния на нее. Открытость – доступ (в первую очередь к информации о деятельности власти, о процедурах принятия и исполнения властных решений, к самим решениям; доступ в помещения, где находятся органы власти и др.). Понятность -  в том, к чему есть доступ (процедуры, решения) можно разобраться. Возможность влияния – возможность использования и изменения того, к чему есть доступ, и что стало понятным (властные процедуры, информация, решения).

Общественное участие – участие структур гражданского общества в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений (в политическом цикле). Для его осуществления необходим определенный уровень культуры участников: готовность властей (знания о возможностях структур гражданского общества, о межсекторном взаимодействии и социальном партнерстве, добрая воля и/или приказ начальства); готовность структур гражданского общества (доверие к власти, сведения о социальном партнерстве, уровень проектной культуры). Существует множество форм общественного участия (более 25), для нас самыми важными будут следующие: общественная законодательная экспертиза (независимая экспертиза представителями общественности принятых и готовящихся нормативных актов, предложения по их изменению, принятию иных нормативных актов), общественные слушания (обсуждение представителями общественности актуальных проблем с приглашением представителей органов власти, чаще всего обсуждаются проекты законов), общественные советы (совещательные, консультативные органы при структурах власти, чаще всего исполнительной, состоящие, в том числе, из представителей НКО, созданные для обсуждения и выработки рекомендаций органам власти).

Прозрачность власти – условие необходимое для общественного участия, но, к сожалению, недостаточное. Без прозрачности общественного участия не бывает, однако, наличие прозрачности гарантирует лишь возможность общественного участия, но еще не гарантирует его наличия, необходимо еще, чтобы сами структуры гражданского общества были в нем заинтересованы, т.е. необходима мотивация. Известно, однако, что мотивация эта у структур гражданского общества крайне слабая. Причина такого их поведения, как уже говорилось выше, заключается в слабости институтов гражданского общества, отсутствии демократических традиций и, главное, – субъектном типе политической культуры  россиян, когда надеются не на себя, а на доброго правителя, когда отсутствует собственная инициатива и ответственность. Чтобы изменить ситуацию, необходимо изменить тип политической культуры, а это – процесс трудный и длительный, и заключается он в развитии структур гражданского общества, вовлечении граждан в деятельность общественных организаций, в том числе занимающихся антикоррупционной деятельностью и вопросами общественного участия.

Обратимся теперь к причинам коррупции и ее последствиям.

Сначала рассмотрим общие причины, порождающие коррупцию в странах, находящихся в процессе перехода (от централизованной экономики к рыночной, от авторитаризма к демократии).

Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым сегодня относится Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций.

К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, пренебрежение правом в угоду выгоде, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, безнаказанность при нарушении законодательства.

Выделяют политические, экономические и социальные последствия коррупции.

Политические последствия: падает доверие населения к власти, уничтожается политическая конкуренция, уменьшается престиж государства и др.

Экономические последствия: неэффективное использование бюджетных средств, повышение цены за счет коррупционных издержек, расширение теневой экономики, снижение эффективности рынка и др.

Социальные последствия: уменьшается способность власти решать социальные проблемы, усиливается имущественное неравенство, социальная напряженность, увеличивается неверие в право как инструмент регулирования жизни государства, растет организованная преступность и др.

Экономические потери от коррупции (их подразделяют на прямые и косвенные) поистине ужасны. По данным Фонда ИНДЕМежегодные потери от коррупции в России составляют 35 миллиардов долларов и сопоставимы с величиной расходов бюджета, а годовые затраты всех граждан на взятки составляют 2.8 миллиарда долларов, что сопоставимо с фондом заработной платы всех российских бюджетников. В 2005 году по данным того же фонда ИНДЕМ потери от коррупции в РФ возросли почти в 10 (ДЕСЯТЬ) раз.

Из результатов проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок», проведенного межрегиональным общественным движением «Против коррупции» и Национальной ассоциацией участников электронной торговли следует, что процесс закупок характеризуется низким уровнем прозрачности и конкуренции, что напрямую ведет к коррупции. Годовые потери от этого в 2006 году составили 303 млрд рублей, в 2007 году – 347 млрд рублей.

Отметим, что экономические потери значительно больше, чем суммарная величина взяток.

1. История коррупции в России..

Сегодня модно говорить, что коррупция в России расцвела лишь в последнее время (после начала перестройки в 90-е годы ХХ века). Попробуем убедиться, что это не так.

Первое упоминание в законодательстве Руси о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий (по сути о взятке) связано с Двинской уставной грамотой, выданной Василием I в 1397г. боярам двинским. В те времена прийти без подношения к великому князю считалось нарушением этических норм, т.е. взятка была нормой. Первое законодательное ограничение взяточничества было осуществлено в царствование Ивана III: в Безозерской уставной грамоте впервые были указаны виды правонарушений. Его внук Иван IV (Грозный) первым ввел смертную казнь за «чрезмерность во взятках».

В XVII-XVIII веках коррупция стала характерной чертой власти. Существовала и узаконенная форма взятки чиновникам, которая называлась «почесть». Появившаяся в XVII веке приказная система, система кормлений, разлагала всех, кто с ней соприкасался. Формами коррупции были мздоимство (получение лицом, состоящим на государственной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) в  нарушение установленного порядка, и лихоимство (получение тем же лицом преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).

Петр I ввел «Табель о рангах» с установленными окладами, что должно было пресечь мздоимство – не помогло, были приняты законы «О воспрещении взяток и посулов»,  «О наказании за взятки и лихоимство» – не помогло. За вятки был повешен сибирский губернатор Матвей Гагарин (1721), а тремя годами позже за взятки же был казнен его изобличитель обер-фискал Алексей Нестеров. Воровали и брали взятки ближайшие сподвижники царя: светлейший князь Меньшиков, генерал-адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин. Поистине «золотым» для российских взяточников стал XVIII век. Необходимость давать и брать взятки стала неотъемлемой чертой менталитета большинства населения. Государство старалось регулировать любую мелочь, проникало во все поры общественной социально-экономической сферы, формировало,  т.о., основу для получения взяток. Другой причиной распространения коррупции в России в то время и во все последующие времена стал разрешительный, а не регистрирующий характер подписи чиновников всех рангов на документах физических и юридических лиц. Им дали своего рода публичный ресурс, сделали ЛПР.

При Александре I и Николае I (это уже XIX век) взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, в министерствах и в самом Сенате, органе призванном бороться с взяточничеством.

В царствование Никлая II ситуация только ухудшилась: без взятки стало невозможным развитие промышленности и др. В определенной мере способствовало расцвету коррупции и фактическое отсутствие  у чиновников моральных стимулов для добросовестно выполнения своих обязанностей: не очень большая зарплата, крайне редкие награды и др. Отсутствие моральных стимулов с лихвой компенсировалось возможностью использовать неофициальные материальные стимулы для карьерного роста, о чем свидетельствовали результаты сенатских ревизий 1910-1913гг.

Широко известно влияние на принятие важных решений проходимца Распутина, немыслимый размах приобрела коррупция в годы первой мировой войны. К примеру, балерина Кшесинская и великий князь Алексей Михайлович за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы.

Неспособность госчиновников управлять страной стала одной из причин революции 1917г., коррупция, однако, осталась и после революции. Декретом СНК от 8 мая 1918г. «О взяточничестве» предусматривалась уголовная ответственность за взятки (срок не менее 5 лет) – не помогло. За 10 первых послереволюционных лет распределительно-бюрократический аппарат возрос от 1000000 человек в 1917г. до 4000000 в 1928г. Количество всевозможных запретов и предписаний, издаваемых местными властями, могло сравниться лишь с ситуацией в царской России. Пышным цветом расцвела низовая коррупция в форме блата.

Благодаря И.Сталину в стране появился новый социальный слой – номенклатура, занимающий особое положение в обществе, обладающий собственными интересами, отличными от интересов общества, а часто и противоречащие им.

Во времена правления Л.Брежнева номенклатура захватила все ступени власти, окончательно выйдя из под всякого контроля, как следствие  ее посредническая роль повсеместно оплачивалась. Именно в этот период появилась новая черта российской коррупции: сращивание государственного аппарата с преступным миром. В 1969г. в закрытых материалах ЦК компартии Азербайджана приводились такие неофициальные расценки на занятие руководящих постов этой республики:

- директор театра – от 10000 до 30000 рублей,

- районный прокурор – 30000 рублей,

- начальник районного отдела милиции – 50000 рублей,

- директор совхоза – 80000 рублей,

- второй секретарь обкома КП Азербайджана – 100000 рублей,

- первый секретарь обкома КП Азербайджана – 200000 рублей.

Таким образом, можно утверждать, что коррупция в России имеет давние традиции и глубокие корни.

1. 3. Элементы теории коррупции.

• Агентская модель коррупции
• Модель Полички-Шиханова

1. Агентская модель коррупции.

Согласно агентской модели в отношения вступают два действующих лица: принципал (доверитель) и агент. Принципал имеет и распоряжается ресурсами и для достижения своих целей нанимает агента. Они заключают контракт, в котором принципал формулирует цели, которые должен достигать агент; передает для этого часть своих ресурсов агенту; назначает ему вознаграждение. В свою очередь агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему принципалом ресурсы только для достижения целей. Принципал может осуществлять контроль за действиями агента, в том числе, нанимая для этого другого агента. Агент информирует принципала о ходе процесса достижения целей. Схема агентских отношений приведена на рис 1.

В ходе агентских отношений у принципала могут возникать проблемы из-за того, что:

- агент недостаточно эффективен,

- принципал неточно поставил цели, недостаточно обеспечил ресурсами,

- агент имеет собственные цели, которые могут вступать в конфликт с целями принципала,

- у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим) и др.

  

Рис.1. Схема отношений принципал-агент.

В случае, если агент использует ресурсы принципала  не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей возможно появление коррупции. Итак, при коррупции нарушается контракт, происходит предательство интересов принципала, имеет место воровство или неэффективное использование  ресурсов принципала.

2. Модель Полички-Шиханова.

Агентская система отношений одна из самых распространенных в мире. Конкретизируем ее на случай возможности появления коррупции во властных структурах. На рис. 2 приведена схема, описывающая взаимодействие основных элементов при возникновении коррупции и противодействии ей.

Для пояснения этой схемы воспользуемся статьей хабаровских специалистов Н.П.Полички и В.В.Шиханова.

«…Теория коррупции. Как показали исследования, в большинстве случаев злоупотребление служебным положением связано с реализацией права принятия решения в ситуации, когда имеется несколько вариантов (альтернатив) решения задачи. Например,

• на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют несколько человек;
• на один государственный заказ, на право аренды одного природного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько предприятий.

Результатом деятельности ЛПР с данным множеством альтернатив является выбор наилучшей (оптимальной) альтернативы (одной или нескольких). Для решения данной задачи ЛПР должно иметь технологию решения этой оптимизационной задачи (задачи выбора наилучшего варианта), которая в обязательном порядке должна включать в себя

• критерий оптимизации,
• способ оценки альтернатив по отношению к данному критерию,
• способ определения наиболее предпочтительной среди них.

Рис. 2. Схема возникновения коррупции и участия НКО в процессе противодействия ей.

Очевидно, что если речь идет о некоторой государственной задаче, то критерий оптимизации должен соответствовать государственному интересу (т.е., в том числе, к недопущению коррупции).

В каких же ситуациях при решении оптимизационных задач ЛПР может использовать свое служебное положение в личных корыстных целях? Как показали исследования, факты коррупции наблюдаются в случаях, когда

1. ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но нарушает её;
2. ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные толкования и не могут в целом составить эффективной технологии, а потому, ЛПР имеет законное право сам разрабатывать отдельные шаги и даже целые процедуры, опираясь при этом на личный корыстный интерес;
3. ЛПР не имеет никакой заранее заданной и нормативно установленной технологии решения оптимизационной задачи. Более того, законом или другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опираясь при этом на личный корыстный интерес».

К вышесказанному добавим следующее. Принципалом в данной модели является государство, агентом – ЛПР, контроль осуществляют НКО. В случае использования бюджетных средств, во время выборов, в повседневной работе должностных лиц и чиновников роль правил, технологий, по которым распределяется публичный ресурс, играют нормативные акты (далее будем говорить законы). Первая возможность коррупции – это вульгарное нарушение законодательства, за которое полагается соответствующее наказание. Этот случай интересен правоохранительным органам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР старается избегать.

Для нас наиболее интересны второй и третий случаи, когда формально нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные акты, которые противоречивы, неполны, неопределенны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность общественного участия, отсутствуют санкции за нарушение закона.

1. 4. Примеры коррупции  

• Коррупция в законодательном процессе
• Коррупция в бюджетном процессе
• Коррупция в избирательном процессе
• Коррупция среди чиновников 

Рассмотрим конкретные примеры коррупции.

1.  Коррупция может возникать и возникает из-за следующих недостатков законодательства и законодательного процесса:

• неоднородность и фрагментарность – нормы, регулирующие избирательный и бюджетный процессы разбросаны по федеральным и региональным законодательным актам, постановлениям Правительства и, самое главное, по ведомственным инструкциям. Финансирование избирательных кампаний регулируется в основном инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс – инструкциями Минфина;
• противоречивость – нормы федеральных законов противоречат друг другу, нормы региональных законов также противоречат друг другу и федеральным законам, принятые новые законы не отменяют нормы старых, возникает страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные лица) противоречат и федеральному и региональному законодательству;
• неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполнение законов – существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР, руководствуется не законом, а своими соображениями (пример – процедура отбора участников конкурса на поставку товаров (работ, услуг) согласно нормативным актам Хабаровского края прописана неполно, и фактически, такой отбор осуществляет ЛПР), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие  (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);
• неопределенность – появление норм, допускающих неоднозначное толкование и дающих ЛПР право самому определять и толковать норму (пример – санкция за нарушение ст. 19.8 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает штраф от 500 до 5000 МРОТ, другой пример – ЛПР может (именно может, а не обязано) предпринять те или иные действия, еще пример из избирательного законодательства  – санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР); возможность наложения альтернативного административного взыскания (пример – ст. 12.27 КоАП предусматривает санкцию в виде штрафа от 10 до 15 МРОТ, либо лишение водительских прав от 6 месяцев до 1 года, либо административный арест до 15 суток);
• замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый и принимаемый более или менее открыто и коллегиально, а на подзаконный акт исполнительной власти, который скорее всего будет закрыт для обсуждения;
• недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных актов (как правило, распоряжений и приказов главы исполнительной власти региона): не идентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из законодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);
• наличие злого умысла у разработчиков и/или некомпетентность принимающих закон (детализация пунктов таможенной декларации позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину).

Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к коррупции среди чиновников. 

2.  Возможность возникновения и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.

Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чиновников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», вот вам и коррупция.

Исследования независимых экспертов в российских регионах (от Санкт-Петербурга до Южно-Сахалинска) показали, что везде бюджетный процесс непрозрачен. Опросы проводились среди экспертов и лидеров НКО. Во всех регионах прозрачность бюджетного процесса оценена от «слабой» до умеренной», а общественное участие в бюджетном процессе везде оценено как «слабое». Наиболее открыт бюджет (т.е. доступна информация о бюджете и бюджетном процессе) в Санкт-Петербурге, Карелии и Обнинске.

Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном процессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы государственного, регионального и муниципального заказов, к сожалению, работают недостаточно эффективно (есть счастливые исключения в Мурманске, Ярославле, частично в пригороде Петербурга г.Пушкине).

Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе (далее приведены результаты исследований по регионам Северо-Запада).

Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законодательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной разбивки (Республика Коми, Архангельская область). По сути не только граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.

Резервные фонды депутатов. В Санкт-Петербурге каждый депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему усмотрению около 800000$ (более 1500000$ в 2002г.) в год.

Резервный фонд администрации – решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.

Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.

Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами отсутствует.

Финансирование федеральной судебной системы за счет бюджетов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти (в Санкт-Петербурге некоторые суды финансируются даже из муниципальных бюджетов). 

3.  Возможность возникновения и формы проявления коррупции в избирательном процессе.

Специфика избирательного процесса состоит в том, что мотивация его участников настолько велика, что они часто идут на прямые нарушения закона, используя описанные выше его несовершенства. В подавляющем большинстве случаев, причем именно благодаря несовершенствам законодательства, а также нашей российской специфике, эти нарушения остаются безнаказанными (исключение – на выборах в Санкт-Петербурге в 2000г. один кандидат был лишен регистрации судебным решением за прямой подкуп избирателей).

Еще одной особенностью коррупции в избирательном процессе является широкое использование административного ресурса, как напрямую (телефонное право), так и опосредовано. Интересно наблюдать (в том случае, если сам не являешься участником процесса) за соревнованием административных ресурсов – федеральный ресурс бьет региональный.

Возможность возникновения коррупции, помимо несовершенства законодательства, тесно увязана с отсутствием общественного участия в избирательном процессе. Имеется в виду именно участие общественности, т.е. НКО, а не представителей только от политических партий и кандидатов в работе участковых и окружных избирательных комиссий, в их присутствии в качестве наблюдателя в день голосования.

Приведем специфические формы проявления коррупции на примере субъектов федерации Северо-Западного региона, использовавшиеся на выборах 1999-2002гг.

Использование административного ресурса:

• неравный доступ к СМИ – местные СМИ находятся под контролем администрации, которая определяет какому кандидату и в каком объеме предоставлять время на местном ТВ и радио
• давление на избирательные комиссии – большинство в окружных и участковых избирательных комиссиях – это либо представители администрации, либо люди от нее зависимые. Администрация указывает, какому кандидату надо помогать, а какому – нет.
• давление на органы внутренних дел – администрация указывает, какие пикеты арестовывать, какие агитационные материалы изымать.
• давление на бизнес-структуры – те компании, которые поддерживают неугодных администрации кандидатов, подвергаются всяческим проверкам налоговой инспекции, СЭС и др.
• прямое давление – прямые телефонные звонки с угрозами неугодным кандидатам.

Подкуп избирателей со стороны кандидатов:

• прямой подкуп – людям даются деньги, либо подарки, а они голосуют, как надо. В Санкт-Петербурге в ходе кампании по выборам ЗС 2002г. действующие депутаты вовсю использовали прямой подкуп, раздавая подарки в ходе встреч с избирателями, причем оплачивались подарки из их резервного фонда (см. выше)
• непрямой подкуп – кандидатом создается благотворительный фонд, который в период предвыборной агитации раздает гуманитарную помощь; с избирателями заключаются договора на оказание услуг с последующей выплатой премиальных в случае победы кандидата (в Санкт-Петербурге победивший кандидат заключил 2000 таких договоров на сумму 300000 рублей).

Коррупция в СМИ – меньшую часть средств за публикацию СМИ получают легально через счет кандидата, большую часть они получают наличными непосредственно от кандидата.

Финансирование избирательных кампаний – поскольку средств, определенных по закону для проведения полноценной избирательной кампании недостаточно, то кандидаты и избирательные объединения рассчитываются с исполнителями непосредственно, а не через счет кандидата («черный нал»).

4.  Возможность возникновения и формы проявления коррупции и среди госслужащих (чиновников).

Президент России в обращении к Федеральному Собранию весной 1997г. признал, что коррупция поразила все уровни государственного аппарата. По данным МВД России в 1996г. структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих суду, определялась следующим образом:

-     работники министерств, комитетов и их структур на местах – 41.1%;

-     работники правоохранительных органов – 26.5%;

-     работники кредитно-финансовой сферы – 11.7%;

-     работники контролирующих органов – 8.9%;

-     работники таможенной службы – 3.2%;

-     депутаты различных уровней – 0.8%;

-     прочие – 7.8%.

Итак, коррупция среди чиновников не только возможна, не только имеет место, но и стала повсеместным обычным явлением. Причинами коррупции среди госслужащих являются, как сказано выше,

-     возможность принимать решения по поводу распределения публичного ресурса (они играют роль ЛПР),

-     несовершенство законодательства,

-     отсутствие контроля (непрозрачность власти и неэффективное общественное участие).

Кроме этого, для России характерна еще одна причина: низкий заработок чиновника.

Основной формой проявления коррупции среди чиновников является безусловно взяточничество во всех его видах (взятка, вымогательство, государственный рэкет, подкуп и пр.). Кроме этого, наиболее распространены и опасны такие формы коррупции как «конфликт интересов», должностной подлог (характерен для служащих налоговых органов: переписывание актов проверок, выдача фиктивных справок и пр.), протекции друзьям, родственникам, знакомым.

Особую тревогу вызывает коррупция в правоохранительных и судебных органах. Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов в коммерческие структуры и создание таких под патронажем правоохранительных органов..

В своем докладе на заседании Государственной Думы тогдашний зам. Министра МВД Е.Б.Соловьев признал, что имеются милицейские «крыши», сотрудники милиции выколачивают долги в пользу коммерческих и криминальных структур, в органы милиции внедряются криминальные элементы.

Кроме мздоимства коррупция в правоохранительных органах проявляется в форме «непрофессионализма», когда правовые документы оформляются с упущениями и нарушениями, в недоступности чиновников для граждан с жалобами и заявлениями.

В качестве примера рассмотрим результаты исследования, проведенного в Татарстане НКО «Правозащитный центр г.Казани» в 2002-2003гг.

Главный вывод исследования: бытовая коррупция в милиции Татарстана носит массовый характер.

С января по сентябрь 2002г. в Татарстане в отношении сотрудников милиции по ст. 285 УК (злоупотребление должностными полномочиями) возбуждено 51 уголовное дело; по ст. 286 (превышение должностных полномочий) – 49 дел; по ст. 290 (получение взятки) – 18 дел; по ст. 292 (служебный подлог) – 20 дел.

Эксперты в Татарстане называют следующие причины бытовой коррупции в органах внутренних дел, практически совпадающие с причинами коррупции чиновников вообще:

- низкий уровень зарплаты,

- отсутствие должного контроля со стороны надзирающих органов,

-     латентность преступлений в сфере коррупции (выгода обеим сторонам при взятке, например),

-     плохое материальное обеспечение органов МВД,

- отсутствие необходимого уровня правового сознания у большей части граждан.

Коррупция проникает в суды. Адвокаты делают взятки эффективным способом защиты своих клиентов. Судьи берут взятки, в результате виновные остаются безнаказанными, невинные сидят в тюрьме, а те судьи, которые стараются найти справедливость в «коллегии судей», увольняются с работы.

Остановимся, наконец, на таком распространенном явлении среди чиновников, как конфликт интересов.

Приведем следующее определение КИ в системе государственной службы (именно там негативные последствия КИ наиболее распространены и опасны), которое нам представляется наиболее удачным.

Конфликт интересов в системе государственной службы – ситуация, когда противоречие между

(1) интересами государственного служащего как частного лица, а также связанных с ним лиц (группы лиц),

(2) интересами государства, выраженными в системе законодательных и иных нормативных правовых актов, и

(3) интересами третьих лиц

создает объективную возможность для наступления негативных последствий в виде нанесения ущерба государству и (или) третьим лицам, наступившего в результате осознанных действий (бездействия) государственного служащего в нарушение им своих должностных обязанностей.

КИ может существовать в экономической (бюджет, госзакупки, конкурсы, приватизация и пр.), политической (выборы, членство в партиях и пр.)и должностной (поступление, прохождение, увольнение) сферах. В каждой из указанных сфер конфликт интересов имеет специфические источники, проявления, возможные негативные последствия и возможные способы разрешения.

В российском законодательстве проблеме разрешения КИ уделено явно недостаточно внимания: общие понятия о КИ даны в ФЗ №79 (2004г.) «О государственной гражданской службе», вопросы урегулирования КИ рассмотрены в недавнем Указе Президента РФ от 04.03.07 №885 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

Представляется, что должна быть предложена система достаточно гибких и дифференцированных процедур, направленных на разрешение конфликта интересов, а именно:

-        выявление (потенциального) конфликта интересов;

-        предупреждение возникновения конфликта интересов;

-        предотвращение негативных последствий конфликта интересов.

В ситуациях, когда возникновение КИ невозможно предупредить, должны предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий конфликта интересов (вплоть до увольнения). 

6.   Антикоррупционная политика.  

• Стратегии противодействия коррупции
• Законодательство
• Общественное участие
• Антикоррупционная деятельность органов власти
• Антикоррупционная деятельность структур гражданского общества 

Как указывалось выше, коррупция стала системной проблемой, поразившей все слои общества, и для борьбы с ней необходимы системные усилия всех слоев общества (всех 3-х секторов: власти бизнеса, НКО). Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться, поэтому для любого государства вообще, а для России в особенности становится необходимым осуществление постоянной антикоррупционной политики.

Антикоррупционная политика – это разработка осуществление последовательных мер государства и общества с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию. Эти меры включают в себя:

• Разработку на определенный период антикоррупционной программы,
• Разработка планов мероприятий, конкретизирующих антикоррупционну программу,
• Контроль за реализацией антикоррупционной программы,
• Деятельность особого органа по противодействию коррупции (если таковой имеется),
• Деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией,
• Судебную практику в части применения ответственности з коррупционные деяния,
• Деятельность контролирующих органов,
• Мониторинг состояния коррупции,
• Антикоррупционное просвещение и воспитание.

Для разработки антикоррупционной программы необходимо расставить приоритеты и определить последовательность шагов, т.е., необходимо выбрать стратегию противодействия коррупции. 

1. Стратегии противодействия коррупции.

Все стратегии можно разделить на 2 класса: стратегии, направленные на устранение причин коррупции и коррупционных практик, стратегии, направленные против коррупционеров и смешанные стратегии, где присутствуют элементы первых двух.

Наиболее близки и понятны автору стратегии осознания-педупреждения-пресечения.

В рамках данного подхода выделяют 3 стратегии противодействия коррупции:

Общественное осознание опасности коррупции и ее последствий (осознание);

Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управление);

Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение).

Логика такого разбиения предельно понятна: сначала необходимо понять, что коррупция – это плохо, и ей необходимо противодействовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий. Здесь мы имеет типичную смешанную стратегию, где осознание и предупреждение делают упор на устранении причин коррупции, а пресечение – на наказании коррупционеров.

В контексте данных 3-х стратегий деятельность, причем согласованная деятельность всех 3-х секторов, осуществляется по следующим направлениям:

В рамках первой стратегии  (осознание) – это:

1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;

1.2. Антикоррупционное гражданское образование;

1.3. Построение антикоррупционных коалиций;

1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ.

В рамках второй стратегии (предупреждение – хорошее управление) – это:

2.1. Прозрачная власть, прозрачные процедуры (в первую очередь в бюджетном и избирательном процессе);

2.2. Реформирование системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, создание специальных органов по противодействию коррупции;

2.3. Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;

2.4. Уменьшение вмешательства государства в дела общества;

2.5. Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;

2.6. Снижение административных барьеров для предпринимателей и        внедрение конкурсности (система государственных и муниципальных заказов, грантов и другие конкурсные механизмы).

В рамках третьей стратегии (пресечение – верховенство закона)  – это:

3.1. Сильная и независимая судебная власть;

3.2. Неукоснительное исполнение законов;

3.3. Законодательство, не допускающее возможность появления коррупции, и общественная экспертиза;

3.4. Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмана и других  правовых институтов.

Работа органов власти и структур гражданского общества должна вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным направлениям:

1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной и неукоснительно исполнять их.

2. Создавать условия как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, развивать это участие и повышать его эффективность.

При этом оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные  действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить изменения в законодательство.

Отметим, что возможна и другая логика и последовательность построения стратегий противодействия коррупции. Например, К.Головщинский и С.Пархоменко также выделяют три стратегии: 1 – предупреждение (устранять причины коррупции); 2 – война (карать всех коррупционеров); 3 – пассивное противодействие (ничего делать не надо – рынок сам уменьшит уровень коррупции до приемлемых размеров). Хороший обзор мер по противодействию коррупции дан также в книге С.В.Бондаренко.

В заключение этого пункта рассмотрим программы противодействия коррупции в России. Решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания Комиссии от 27 июля 2007 г. № 66) одобрены:

1. Типовая программа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти;

2. Типовая программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации.

Целями данных программ являются:

- снижение уровня коррупции, ее влияния на жизнь населения, на деятельность и эффективность власти и бизнеса,

- обеспечение защиты прав и интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией.

Эти цели реализуются в ходе решения следующих задач:

- оценка существующего уровня коррупции,

- устранение условий, порождающих коррупцию,

- увеличение выгод от законных действий и повышение рисков от коррупционных действий,

- формирование нетерпимости к коррупционным действиям,

- формирование антикоррупционного общественного сознания,

- предупреждение коррупционных правонарушений,

- обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения,

- возмещение вреда от коррупции,

- содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о коррупции, их освещение в СМИ.

Ожидаемые результаты реализации типовых программ:

- снизится уровень коррупции в системе органов исполнительной власти и число коррупционных правонарушений со стороны государственных и муниципальных служащих,

- укрепится доверие населения к государству к чиновникам,

- повысится качество и доступность государственных и муниципальных услуг.

Исходя из целей и задач этих программ, ожидаемых результатов, можно сделать вывод, что выбрана смешанная стратегия противодействия  коррупции, более того, эта стратегия очень сильно соответствует стратегиям осознания-предупреждения-пресечения.

Рассмотрим подробнее антикоррупционную деятельность всех 3-х секторов по указанным выше двум главным направлениям.

2. Законодательство.

В данной сфере необходимы действия в трех направлениях.

1. Разработка и принятие нормативных актов, исполнение которых минимизирует возможность появления коррупции (стратегия верховенства закона). От властей требуется определенная квалификация как при разработке (в основном это касается исполнительной власти), так и принятии законов (это в первую очередь относится к депутатам). От НКО требуется проведение общественной законодательной экспертизы, что предполагает конструктивное взаимодействие с органами власти, для чего, в свою очередь, также необходима определенная квалификация (уровень проектной культуры).

2. Разработка и принятие нормативных актов, направленных на повышение прозрачности власти, введение механизмов конкурсности, создания условий для возникновения и развития общественного участия (стратегия предупреждения). Здесь, кроме законодательной экспертизы, НКО выступают в качестве разработчиков законов, что еще более предполагает наличие у них уровня проектной культуры при взаимодействии с властями.

3. Усовершенствование законодательного процесса (стратегия верховенства закона). В данном случае основная работа лежит на органах власти, в обязанность которым следует вменить проверку на идентичность принятого и готовящегося к публикации текстов, правильность нумерации законодательных актов и др. Что касается некомпетентности депутатов, принимающих, а иногда и разрабатывающих законы, то это прямая забота и обязанность организационных отделов представительных органов: повышать образование народных избранников.

 

3. Противодействие коррупции и общественное участие.

Противодействие коррупции связано в первую очередь с проведением Административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, с упрощением административных процедур и уменьшением всякого рода вмешательства государства в бизнес (стратегия предупреждения) – это функция власти.

Основными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предотвращения коррупции являются:

• Сопротивление властей: органы власти крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности о процедурах принятия властных решений, ревниво и недоброжелательно относятся к попыткам НКО контролировать их деятельность.
• недостаточная мотивация самих структур гражданского общества принимать участие в процессах предупреждения коррупции: отказы участвовать в общественных слушаниях, экспертизах, контрольных органах. Причина этому – неверие в свои силы и надежда на доброго правителя, т.е. преобладающий субъектный тип политической культуры россиян.

Для обеспечения эффективного общественного участия, необходимо решить эти проблемы. Первая из них решается более или менее просто (стратегия осознания): в законодательные акты вносятся изменения, предписывающие органам власти предоставлять информацию, и разрешающие участие и контроль со стороны структур гражданского общества. Представителям органов власти, кроме этого, предлагается пройти обучение в системе гражданского образования, где они получат сведения о НКО, о пользе прозрачной власти, социальном партнерстве и др. Была бы только политическая воля.

Решение второй связано с изменением типа политической культуры и представляет собой значительно более длительный и трудоемкий процесс. Для его ускорения предлагается:

• развивать структуры гражданского общества, в первую очередь НКО и их коалиции (стратегия осознания).
• развивать систему гражданского образования среди НКО, в школах и институтах, вовлекать в эту систему властные структуры, создавать специальные центры гражданского образования (стратегия осознания). Основными темами гражданского образования призваны стать: права человека, правовое образование, гражданское общество, власть, социальное партнерство, коррупция и ее предотвращение.
• обмениваться опытом и внедрять перспективные формы общественного участия в других регионах (стратегия предупреждения).

Рассмотрим теперь по отдельности деятельность властных структур и НКО по противодействию коррупции.

4. Антикоррупционная деятельность органов власти

В процессе борьбы с коррупцией власти принадлежит важнейшая роль.

В типовых программах противодействия коррупции выделяются следующие базовые направления:

• Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции
• Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа
• Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти
• Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов
• Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции
• Внедрение внутреннего контроля
• Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг
• Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции
• Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов  власти.

Рассмотрим каждое направление подробнее, при этом будем относить конкретные виды деятельности к одной из вышеприведенных антикоррупционных стратегий, входящих в стратегии осознания-предупреждения-пресечения..

• Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции (cтратегия предупреждения – хорошего управления)

- создание в органе исполнительной власти Комиссии по противодействию коррупцию (коллегиальный орган) и определяется уполномоченное структурное подразделение по противодействию коррупции

- утверждение перечня коррупционно опасных должностей: должности, связанные с непосредственным предоставлением государственных услуг

- создание системы обмена информацией с правоохранительными органами: органы предоставляют имеющуюся у них информацию о коррупционной ситуации.

• Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа (стратегия предупреждения -   хорошего управления)

- оптимизация процедур закупок для государственных нужд: мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночных, увеличение конкуренции среди поставщиков, исключения случаев КИ из процесса закупок

- мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21.07.05 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»: разработка методики и регламента такого мониторинга, открытое обсуждение Общественным советом его результатов

• Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- исключающие коррупцию системы подбора и расстановки кадров: мониторинг конкурсного замещения должностей, ротции

- урегулирование конфликта интересов

- предотвращение и устранение нарушений правил служебного поведения

- контроль за предоставлением деклараций о доходах, собственности о конфликте интересов

• Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов (стратегия пресечения – верховенства закона)

- применение мер, минимизирующих коррупцию в законодательном процессе (см. выше)

• Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- программы разрабатываются на остове типовой и утверждаются органом по противодействию коррупции

• Внедрение внутреннего контроля (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- создание систем внутреннего контроля на основе механизма служебных разоблачений (в первую очередь в исполнительных органах, исполняющих наиболее коррупционные полномочия

- введение мониторинга имущественного положения должностных лиц, проведение анализа стиля жизни «сомнительных» чиновников

- внедрение технических средств получения информации в местах приема и непосредственного общения чиновника и заявителя

• Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг (стратегия предупреждения – хорошего управления)

- экспертиза жалоб и обращений граждан в орган исполнительной власти

- организация  «телефона доверия», создание диспетчерской службы

• Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции (стратегия осознания)

- внедрение программы этического образования госслужащих

- организация постоянного семинара по вопросам этики государственной службы

- публикация материалов о коррупции, ее вреде и последствиях для общества, государства и граждан, об опыте противодействия коррупции (в .ч. и международном)

- проведение публичных информационных мероприятий для различных групп населения

• Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов  власти (стратегия осознания)

- разработка и принятие законодательного акта, регламентирующего порядок предоставления информации

- создание «горячей линии» для возможности гражданам сообщать властям о фактах коррупции.

Интересно сравнить эту программу (напомним, что она принята в 2007 году) с программой антикоррупционной деятельности органов власти «Основные направления антикоррупционной политики России», разработанной общественной организацией – Национальным антикоррупционнм комитетом (НАК) в 2001 году. Согласно программе НАК деятельность органов власти должна параллельно осуществляться по четырем направлениям:

• законодательные меры
• организационные, организационно-политические меры
• взаимодействие со структурами гражданского общества
• международное сотрудничество.

Рассмотрим здесь также как и выше каждое направление.

1. Законодательные меры.

1.1. Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов (стратегия пресечения – верховенства закона).:.

1.2. Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.3. Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти (стратегия предупреждения – хорошее управление):

1.4. Изменение принципов государственной службы (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.5. Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.6. Упорядочение системы «сдержек и противовесов», внедрение механизмов депутатских расследований (стратегия предупреждения – хорошее управление).

1.7. Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия (стратегия пресечения – верховенства закона).

1.8. Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов (стратегия пресечения – верховенства закона).

1.9. Законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2. Организационные, организационно-политические меры.

2.1. Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.2. Меры по упорядочению системы государственных финансов (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.3. Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов аппарата правительства, которые дублируют функции, снижают прозрачность (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.4. Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов предоставляющих услуги (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.5. Совершенствование правоохранительной системы (стратегия предупреждения – хорошее управление).

2.6. Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции (стратегия пресечения – верховенства закона).

2.7. Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным вынесением их на публичное обсуждение (стратегия осознания).

3. Взаимодействие со структурами гражданского общества.

3.1. Привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодейтвию коррупции и обеспечении прозрачности в государственном управлении (стратегия предупреждения – хорошее управление).

3.2. Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России (стратегия осознания).

3.3. Формирование антикоррупцинного мировоззрения российских граждан (стратегия осознания).

3.4. Государственная поддержка в создании общероссийской сети НКО, вовлеченных в антикоррупционную деятельность (стратегия осознания).

3.5. Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике, внедрение кодексов деловой этики (стратегия предупреждения – хорошее управление).

3.6. Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности (стратегия осознания).

3.7. Использование сети Интернет для информирования о деятельности органов власти, обеспечения доступа к информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений и контроля за их реализацией (стратегия осознания).

4. Международное сотрудничество.

4.1. Юридические меры: приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике (стратегия предупреждения – хорошее управление); присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников (стратегия пресечения – верховенства закона); заключение соглашений об отказе от коррупции как от средства конкуренции (стратегия осознания); введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток (стратегия пресечения – верховенства закона).

4.2. Полицейские меры: международный информационный обмен (стратегия осознания); унификация представлений о доказательной базе в сфере коррупции (стратегия пресечения – верховенства закона); заключение соглашений о совместных оперативных мероприятиях, о взаимной правовой помощи и др. (стратегия пресечения – верховенства закона).

4.3. Партнерство (стратегия осознания): обучение кадров; помощь в разработке антикоррупционных программ; помощь в разработке и реализации антикоррупцинных мер.

Отметим, что Россия в 2006 году присоединилась к международным конвенциям по противодействию коррупции. В февраля 2006г. мы ратифицировали Конвенцию ООН по предупреждению коррупции, а в июле ратифицировали Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Присоединение к этим правовым актам обязывает Россию привести свое законодательство в соответствие с международным, в частности принять закон о противодействии коррупции, ежегодно проводить мониторинг коррупционной ситуации в стране. Кроме этого, Россия уже вступила в международную организацию парламентариев против коррупции GRECO.

Сравнивая программу НАК с типовыми антикоррупционными программами, можно видеть, что они очень похожи и во многом совпадают в части, касающейся органов исполнительной власти.

В программе НАК более подробно описано взаимодействие органов власти с НКО, однако, в Концепции административной реформы, на основании которой разработаны типовые программы, вопросы общественного участия  разработаны остаточно подробно. Напомним задачи административной  реформы применительно к повышению прозрачности власти и усилению эффективности общественного участия:

… повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти….

Эта общая задача конкретизируется  на каждом этапе осуществления реформы:

- 1 этап (2006) – …разработка норм. актов и методик в целях развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной  реформы и информирования общества о ее реализации  … пилотное внедрение антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных норм. прав. актов…

- 2 этап (2007) – … развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участие его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирование общества о ходе административной  реформы … … обеспечение информационной . открытости всех органов исп. власти ….               … внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных норм. прав. актов….

- 3 этап (2008) – … развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исп. власти, в мониторинге мероприятий административной реформы. …

Рассмотрим чуть подробнее меры по предупреждению коррупции среди госслужащих (чиновников). Эти меры основаны на международных рекомендациях и, кроме того, вытекают из мероприятий типовых антикоррупционных программ.

Следует внести существенные изменения и дополнения в нормативные акты о госслужбе, причем предусмотреть следующее:

1. Прием на службу должен быть регламентирован, минимизирована возможность свободы усмотрения администрации.
2. Процедура аттестации служащего должна быть регламентирована, порядок проведения и критерии аттестации – конкретизированы, минимизирована свобода усмотрения аттестационной комиссии.
3. Ограничения, связанные с поступлением на службу и связанные с осуществлением должностных полномочий должны быть четко прописаны. В частности необходимо предусмотреть ограничения госслужащему после увольнения на занятие предпринимательской деятельностью или состоять на службе у коммерческих структур в тех отраслях, которые были ему подконтрольны.
4. Более детально регламентировать ответственность чиновника, в первую очередь дисциплинарную ответственность (например, создать Дисциплинарный устав госслужбы).
5. Законодательно закрепить денежное вознаграждение, которое обеспечивало бы достойный прожиточный уровень; упорядочить систему льгот  для госслужащих.

Рассмотрим, наконец, возможности предупреждения и разрешения конфликта интересов.

Приведем здесь принципы разрешения КИ, изложенные в руководстве ОЭСР:

- служение общественным интересам;

- обеспечение прозрачности и контроля;

- повышение индивидуальной ответственности и личный пример;

- формирование организационной культуры, нетерпимой к КИ.

Важнейшей мерой здесь является разработка и внедрение системы должностной этики госслужащих, основные положения которой закрепляются в Кодексе этики для госслужащих. При этом:

1. Этические нормы в госслужбе должны быть четкими и понятными.
2. Руководство по этике должно иметься в распоряжении чиновника.
3. Служащие должны знать свои права и обязанности при разоблачении случаев коррупции.
4. Политическая приверженность морали должна содействовать этическому поведению на госслужбе.
5. Процесс принятия решений должен быть открытым и находиться под наблюдением.
6. Должны существовать четкие руководящие принципы взаимодействия государственного и частного секторов, основанные на ценностях госслужбы.
7. Условия, созданные для госслужащих, и кадровая политика должны способствовать нравственному поведению.
8. Механизмы подотчетности должны действовать в государственных учреждениях.

Отметим, что в разработке и обсуждении этических кодексов должны принимать участие и структуры гражданского общества.

Общественные институты работают главным образом на стадии выявления КИ, государственные институты – на всех стадиях: выявления, предупреждения, предотвращения негативных последствий. Возможности общественности в выявлении КИ больше, чем у кого-либо, но на других стадиях должна включаться власть.

1. Государственные институты, которые могут принимать участие в разрешении КИ.

• Суд. Если чиновник в ситуации КИ совершил правонарушение – суд принимает соответствующее решения. В случае жалобы на чиновника при отсутствии  его начальства, суд может взять на себя функцию предупреждения КИ. Сам чиновник может обратиться в суд за защитой.
• Представительные органы власти. Принятие нормативно-правовых актов направленных на разрешение КИ. КИ у высшего должностного лица может разрешать представительный орган или суд.
• Комиссии по служебному поведению, по депутатской этике (при законодательном органе власти). Рассматривают ситуации КИ, принимают решение либо дают рекомендации по их разрешению.
• Специальные комиссии (при совете по борьбе с коррупцией, при Президенте РФ, при различных министрерствах).
• Контрольные и ревизионные органы. Осуществляют проверки, выявляя т.о. потенциальный КИ.
• Омбудсман, комиссии по защите прав человека при главе субъекта РФ. Осуществляют защиту ущемленных прав в ситуации КИ.
• Вышестоящий начальник. При обращении к нему подчиненного разрешает ситуацию КИ, берет при этом, ответственность на себя.
• Включение в компетенцию соответствующего (кадрового) подразделения регулирования ситуации КИ.

2. Общественные организации.

• Советы НКО, общественные палаты, советы и др., профсоюзные органы. Мониторинг деятельности органов власти, общественная экспертиза нормативных актов на предмет выявления потенциальных КИ. Влияние на общественное мнение. Образовательная деятельность (разъяснение сущности явления КИ).
• СМИ. Выявление проблемы и привлечение к ней внимания общества. Формирование общественного мнения
• ОСА как комиссия общественного контроля. Выявление возможных случаев КИ, приводящих к коррупции.
• Ассоциации чиновников (например, общество страховщиков). Выработка стандартов поведения, предупреждающих КИ.
• Создание специального независимого органа по разрешению КИ.

Обратим внимание, что данные меры полностью соответствуют и Указу Президента[38], и российским типовым программам противодействия коррупции.

5. Антикоррупционная деятельность гражданского общества

Как сказано выше, согласованная деятельность НКО и других структур гражданского общества  в рамках антикоррупционных стратегий и направлений работ  своей целью должна ставить предупреждение коррупции (устранение ее причин). Применительно к гражданскому обществу эти причины формулируются как

• неразвитость институтов гражданского общества,
• слабость демократических традиций,
• преобладающий субъектный тип политической культуры.

Структуры гражданского общества, в первую очередь НКО, развиваются достаточно быстро, не менее быстро растет число проектов, которые они реализуют. Наступило время, когда от отдельных проектов, выполняемых отдельными НКО, следует переходить к согласованной скоординированной программе совместных действий НКО. При этом необходимо сформировать орган, который бы координировал действия НКО по реализации программы, например, сеть НКО и координационный совет такой сети. Необходимо также снабдить такой орган инструментом, с помощью которого стала бы возможна координация действий общественных организаций. В качестве такого инструмента естественно выступает информационный ресурс, в виде интернет-сайта, с помощью которого и будет происходить обмен информацией, согласование интересов и координация деятельности.

Разобьем, в заключение, возможные направления деятельности НКО по 3-м антикоррупционным стратегиям (осознания-предупреждения-пресечения).

1. Стратегия осознания.

• Анализ ситуации и выработка рекомендаций органам власти и структурам гражданского общества, касающихся антикоррупционной политики;
• Гражданское образование и создание новых институтов: центров гражданского образования, центров публичной политики;
• Построение антикоррупционных сетей и коалиций НКО;
• Контроль за доступом к информации;
• Поддержка независимых СМИ.

2. Стратегия предупреждения.

• Давление на власть для обеспечения ее прозрачности (в первую очередь – прозрачный бюджет, прозрачный избирательный процесс, прозрачные процедуры);
• Общественное участие НКО в процессе подготовки, принятия и контроля исполнения властных решений через общественные советы, общественную экспертизу;
• Внедрение кодексов корпоративной этики для НКО, бизнесменов и органов власти.

3. Стратегия верховенства закона (пресечения).

• Общественная законодательная экспертиза и мониторинг законодательства;
• Правовая помощь и защита;
• Внедрение новых институтов: региональный омбудсман, юридические клиники.